邮政法一修八年为何“千呼万唤不出来”(图)

　　邮政法一修八年为何“千呼万唤不出来”制图孟绍群

　　新闻快读

　　历时八年、九易其稿，邮政法修改稿至今还是“千呼万唤不出来”。有关专家认为，邮政专营权、新的普遍服务机制规范和建立以及市场监管三个核心问题，困扰着邮政法的修改。

　　在不久前举行的快递物流法制建设座谈会上，众多参会的民营速递企业将矛头指向了邮政法第九稿。他们呼吁，立法应该听听民营快递企业的意见，让民营快递企业有更多的知情权和参与权。有关专家建议，应该转变立法思想，多方立法或第三方立法。

　　一些法律界人士则为利益各方指出了另一条路：邮政法应该只规定邮政事务，拿掉快递业务。另外制定快递行业的管理规范、管理办法或管理条例。

　　邮政快递性质不同不应用一个法规范

　　快递业市场准入可考虑先用备案方式

　　转变立法思想多方立法或第三方立法

　　应该加快制定快递市场相关管理办法

　　本报记者 肖黎明 本报实习生 侯列芹

　　“如果150克以内的信件全部由邮政专营，那就等于让上海民营快递去死！”近日，在中国国际货运代理协会组织召开的快递物流法制建设座谈会上，民营快递企业代表、上海东方万邦快递副总经理刘和平的发言语出惊人，“邮政法修改对邮政专营作出如此苛刻的规定，剥夺了我们民营快递的市场参与权！”

　　据一份最新发布的相关报告预计，我国的快递市场将以每年30%的速度增长，到2008年年底将达到74亿美元。在这样庞大的市场面前，国有、民营、外资快递之间的博弈正越来越激烈。

　　博弈紧紧围绕邮政法的修改。在邮政体制改革破冰进入深水期时，邮政法修改历时8年却迟迟未能出台，而“千呼万唤不出来”的一个重要原因，就在于利益各方对邮政专营权迟迟没有达成一致。

　　邮政体改奠定三足鼎立局面

　　据中国国际货代协会国际快递工作委员会秘书长刘建新介绍，二十多年来，快递业以年均超过20%的速度增长，目前各类快递企业的数量已经超过两万家，其中多数为本土企业。

　　“在国有、民营、外资三类主体并存的市场格局中，政企合一的邮政运行体制及由此引发的种种问题，成为快递业发展的瓶颈。”刘建新分析说，在原有体制下，国有邮政部门集政府邮政管理与立法执法、提供邮政公共服务、从事快递物流等商业化经营等多种功能于一身，既做裁判员又当运动员，因而在服务质量与竞争的公平性方面屡遭质疑。“当国有邮政部门从事营利性的市场竞争业务时，如邮政储蓄、快递信件、包裹等，本应与其他快递企业一样，遵循市场经济的原则。但这些年来，正是由于界定不明与混业经营，国有邮政部门在竞争性业务中也占有某些特殊优势，引来了民营和外资企业的不满。”

　　今年1月29日，新的国家邮政局和中国邮政集团公司同时挂牌成立。这意味着，邮政系统真正实现了酝酿多年的政企分开———新的国家邮政局以监管机构身份出现，继续行使政府的监督管理职能；而企业职能则全部拨予中国邮政集团公司，新的公司业务主要包括普遍服务业务、竞争性业务(包括快递和物流业务)和邮政储蓄业务。

　　在这种情况下，未能尘埃落定的邮政法修订就格外受到关注。

　　“专营权在邮政法的修改中是重中之重。新的邮政法能否合理确定邮政专营的范围和标准，能否兼顾广大消费者、邮政专营、各类快递企业和整个快递行业的发展权益，很可能关系到新的邮政法能否经得起市场和社会实践的检验。”刘建新这样认为。

　　各方利益博弈邮政法修改

　　邮政专营是国家为了向所有公民提供基本通信服务而采取的一项社会保障性的制度。据了解，2006年1月，在邮政法征求意见的第七稿中，“单件重量在350克以下的国有商务文件”被列为邮政专营范围，这引起广大非邮政快递企业的不满。同年8月出炉的第八稿虽然将专营范围从350克降到了150克，但将“单件在5公斤以下的印刷品和10公斤以内的包裹”列入了邮政普遍服务范围，并规定由邮政企业提供。

　　今年6月13日，国务院法制办、信息产业部和国家邮政局在北京召开邮政法修订工作企业座谈会，并拿出第九次修改稿，其中有关邮政专营的条款空缺，理由是因各方面的争议很大，这部分内容“待研究”。

　　刘和平表示，重量在150克以内的信件几乎占了东方万邦“95%以上的市场份额”，他们主要经营30至50克的商务信件，而其经营的包裹快递也都在10公斤以下，单件印刷品几乎都在5公斤以内。

　　刘和平曾专门作过一个统计：如果邮政法第八稿通过的话，民营快递同城非邮政快递将会丧失90%左右的业务；城际间的非邮政快递将丧失50%左右的业务；而5公斤以下的印刷品和10公斤以内的包裹规定由邮政提供，将迫使同城非邮政快递全部“倒闭”，城际间的非邮政快递将会丧失70%以上的业务，全国的物流配送公司、快运和货运公司也将丧失50%以上的业务。

　　国家邮政局综合调研室有关人士接受记者采访时指出，邮政专营是世界各国的普遍做法，其目的是为了保证国家普遍服务，我国政府委托国有邮政实施履行这项服务职能。国家为了保障普遍服务，实行邮政专营，实际上是国家专营，维护的是国家利益，并非邮政部门利益。

　　快递业专门立法应当加快启动

　　国务院研究室综合司司长陈文玲认为，目前邮政法修改应坚持政企分开、自由公平竞争原则、消费者利益至上原则、鼓励和支持民营经济发展原则、提高邮政服务质量原则和依法规制市场原则。陈文玲建议邮政专营范围参考国际和他国标准，实行重量、资费双重标准。

　　一些民营企业代表呼吁，重量在50克以上的信件或者邮资是一般标准资费5倍以上的信件不要实行邮政专营。这两个标准，可以让消费者在邮政和非邮政快递公司之间自主选择。

　　我国最大的民营快递企业之一、申通快递北京公司总经理麻洪根则提出，国家立法应该听听民营快递企业的意见，考虑一下民营快递业的利益，让民营快递企业有更多的知情权和参与权。

　　中国民营经济研究会会长保育钧表示，邮政部门参与修订邮政法，可能会使邮政部门利益扩大化。为了公平公正公开，应该转变立法思想，建议多方立法或第三方立法。

　　作为上海东方万邦和申通等多家国内知名快递公司的法律代表，彭旨平律师认为，邮政和快递是两个不同的主体，邮政享有国家财政补贴、免税等多项优惠政策，而快递事实上则是竞争主体，参与市场竞争，自负盈亏。“因此邮政法应该只规定邮政事务，拿掉快递业务。国家完全可以另外制定快递行业的管理规范、管理办法或管理条例。”

　　“邮政法应该对邮政问题进行普遍性的规定，而不应当对完全是另外一个性质和法律问题的快递业进行规定。这种"拉郎配"式的做法不可取。”国家行政学院副教授褚松燕说，从国际经验看，包括国内外快递业务在内的各种竞争性的寄递服务业务，不是邮政行政许可所应考虑的，不属于邮政行业范畴。可以考虑由相关部门设立快递业的市场准入条件；在设立条件不成熟的情况下，可以考虑先用备案方式，由工商部门汇总，在追踪数据和分析数据基础上提出相应的市场准入条件。

　　据了解，国家邮政局正在组织修订邮政业“十一五”发展规划，针对国有、民营和外资等各类市场主体的不同特点，实施分类指导，支持鼓励各类市场主体应用现代技术改造传统业务。

　　而来自国家邮政局政策法规司的消息说，《快递市场管理办法》(草案)也在加快起草之中。

　　邮政法修改历程

　　按照国务院有关领导“建议尽快修改邮政法”的批示，国家邮政局于1999年成立了邮政法修改工作小组，进行了大量的调查研究及论证工作，对邮政法作了初步修改。

　　从2001年2月份开始，信息产业部政策法规司与国家邮政局多次开会研究，进一步确定了修改工作的指导思想和基本原则，并作了数次修改。

　　2001年5月16日，信息产业部政策法规司在北京主持召开了由国家邮政局及17个省、自治区、直辖市和计划单列市邮政局代表参加的邮政法修改工作座谈会。根据此次座谈会代表所提意见，又进行了修改。

　　2001年10月10日，信息产业部致函国务院各部委及相关直属机构(共43个单位)，征求对邮政法修改稿草案征求意见稿的意见。根据各部委意见进行归纳总结和研究讨论，并在进一步听取国家邮政局意见的基础上，对邮政法修改稿进行了再次修改。

　　2003年11月，邮政法第五稿提出，“500克以下信件寄送由邮政专营”，快递实行特许经营，设立“邮政普遍服务基金”等。业内人士认为，这实际上是强化了邮政的专营地位。

　　第五稿出台的8个月后，第六稿将专营范围缩小到350克以下，但依然未能缓和邮政和民营快递之间的关系。快递业内人士称，按照上述规定，国内90%的民营快递企业会死掉。而国际快递公司的业务中，有近60%的业务属于350克以下的商务信函。

　　2006年1月，第七稿终于揭开面纱。在第七稿中邮政部门建议信件的寄递业务由邮政企业专营；但国际信件的速递业务和单件重量在350克以上的国内信件速递业务除外。相比第六稿，邮政部门没有将350克以下(包括350克)国际速递业务囊括其中。

　　2006年8月，邮政法修改稿第八稿出台，进一步对民营快递的递送范围作了扩展，将信件邮政专营范围降到了150克以下。但同前七稿一样，这仍然未能使民营快递业满意，其再次被民营快递企业联合“上书”。

　　2007年5月24日，邮政法修改草案第九稿出台，其中有关邮政专营的条款空缺，理由是因各方面的争议很大，这部分内容“待研究”。