杨建顺
我国《国家赔偿法》第9条、第20条、第30条、第32条分别规定了“依法确认”，作为实行国家赔偿的一种程序要件，体现了国家赔偿的法定性、严肃性和规范性。然而，对于有关“依法确认”的规定，人们的理解并不一致，实践中甚至存在被异化为申请赔偿的钳制程序的情形。
2004年10月1日起施行的《最高人民法院关于审理人民法院国家赔偿确认案件若干问题的规定(试行)》(以下简称《若干问题的规定(试行)》)，对确认案件应当审查的主要内容(第9条)，应当确认违法的15种情形(第11条)等作出规定，对确认申请案件的受理、审理期限，立案标准，确认原审判、执行行为是否违法等作出规定，较系统地架构了一套程序制度，为赔偿请求人申请确认人民法院司法行为违法提供了相应的程序保障，同时也设置了一种程序性限制。
(一)人民法院审理确认案件实行立审分立制。人民法院立审分立、审监分立、审执分立的改革早已实施，对申请确认案件同样应坚持立审分立原则。申请人向人民法院申请确认的，由人民法院立案庭审查决定是否予以立案受理。
(二)人民法院审理确认案件实行合议制。确认本院司法行为违法的案件，一般应当提请审判委员会讨论决定。
(三)人民法院审理确认案件适用举证责任倒置原则。即作出原司法行为的人民法院承担举证责任。关于申请确认人民法院不作为构成违法的证据责任问题，确认申请人及被申请的人民法院均应承担相应的举证责任。关于确认申请人因人身权损害申请确认违法的，确认申请人应当承担举证责任。无论确认申请人的证据是否成立，作出原司法行为的人民法院都应当对自己作为或不作为的司法行为的合法性作出说明。
(四)人民法院审理确认案件可以实行听证制度。审理确认案件，对于事实不清、申请人与被申请确认违法的人民法院就事实问题存在分歧的，应当听证。
(五)人民法院审理确认案件，被确认违法行使职权的人民法院不具有申诉权。赔偿请求人在被要求的机关不予确认时，有权申诉。被确认违法的义务机关没有申诉权。
(六)人民法院确认违法的裁定实行“一确终局”制，确认申请人可以据此申请赔偿。确认申请人不服不予确认违法的裁定，可以在规定时限内提出申诉，上级人民法院必须受理。这种申诉上诉化的结果形成了“二确终局”。有的案件可能出现部分确认、部分不确认的情况，只要确认申请人对不予确认部分提出申诉，都实行“二确终局”。
(七)指令其他同级人民法院重新确认制。上级人民法院发现下级人民法院审理的确认案件确有错误的，“可以指令其他同级人民法院重新确认”。
(八)人民法院审理确认案件使用裁定书，不再使用决定书。确认案件是人民法院审判工作的重要组成部分，要对原作出司法行为的事实和法律依据进行审理，确认已经作出的司法行为的合法性。如果原裁定违法，应当予以撤销，而决定书的效力低于裁定书，不能撤销原裁定书。因此，最终决定确认违法或不违法的案件使用裁定书，不再使用决定书。
(九)从宽解释审理期限，尊重审理确认案件的规律。审理确认案件的期限是：一确期限为6个月，经过批准可以延期3个月；二确为3个月，经过批准可以延期3个月。为了使各级人民法院审理确认案件尽可能地在审限内审结，尽量不发生超审限问题，最高人民法院审委会对审理期限从宽作出解释。同时，为杜绝超审限不作出确认的情况，明确规定了书面申诉、指令裁定或者自行审理制度。
(十)人民法院审理确认案件应当审查的主要内容。《若干问题的规定(试行)》规定了立案审查和实质审查。第3条规定了应予立案的条件，第4条规定了不予受理的情形，第9条规定了应当进行实质审查的内容。
(十一)人民法院审理确认案件应当确认违法的情形。《若干问题的规定(试行)》第11条列举了14种情形，并规定了确认申请人认为其合法权益被侵害并造成损害的其他情形的处理程序。实践中，如果出现条文中无明确规定又必须确认违法的情形，可以适用司法解释第11条第15项“违反法律规定的其他情形”作出确认。
(十二)人民法院审理确认案件的审级管辖制。将申请确认基层法院司法行为违法的案件提到中级法院审理，基层人民法院不再受理确认案件。《国家赔偿法》第20条第2款规定：“被要求的机关不予确认的，赔偿请求人有权申诉。”不服中级人民法院不予确认裁定的可以申诉到高级人民法院，不服高级人民法院不予确认裁定的可以申诉到最高人民法院，受理申诉的人民法院必须受理并作出裁定。
(十三)确认违法的裁定与国家赔偿的关系。依照《国家赔偿法》第5条、第11条的规定精神，并不是被确认违法的行为国家一律承担赔偿责任。《若干问题的规定(试行)》第5条规定了属于依法确认的判决、裁定、决定，当事人可以根据该判决、裁定、决定提出国家赔偿申请；第11条规定了应当确认违法的情形。为使确认与赔偿决定结果大体一致，尽量减少确认申请人的诉累，第11条对部分款项作出了“给确认申请人造成损害”的规定，形成确认违法的条件与承担赔偿责任的条件相似的情形，但是仍然不等于依照司法解释作出确认违法的裁定，赔偿请求人都可以得到赔偿。
(十四)完善人民法院国家赔偿确认程序的课题。强化相关程序，应当有利于赔偿请求人实现权利救济，避免其异化为申请赔偿的钳制程序的情形。
任何一个国家都不能或难以保证绝对不发生国家机关及其工作人员侵犯国民权利的事件，人民法院进行审判和执行等司法活动，同样难免出现违法现象。但是，确保国民的权利在受到国家机关及其工作人员的侵犯后能够得到及时有效的恢复，这是一个宪政国家或者法治国家所必须作出的承诺，也是检验一个国家民主法治水准的试金石。关键的是国家机关要把保障公民权利不受侵犯，使公民受损害的权益得到及时有效的恢复视为其自身的基本职责，真正在纠纷处理乃至确认的全过程中体现公开、公平、公正的原则。
在司法实践中，仍有一些难点问题妨碍《国家赔偿法》的贯彻实施，比如侵权行为确认难，进入赔偿程序难，赔偿案件审理难。还有一些情况因为《国家赔偿法》没有明文规定，国家应否赔偿责任不明，如不作为造成的损害赔偿、精神损害赔偿，等等。从这种视角来看，完善国家赔偿程序，规范确认赔偿程序，还有许多课题有待我们进行深入的探讨和不断的改革，而降低“门槛”，扩大赔偿范围，提高赔偿标准、完善一系列程序，应当是修改《国家赔偿法》的总体思路。此外，在有关法律规范尚未修改和完善期间，充分发挥法律规范适用规则的作用，在正确的价值观引导下，展开能动的法律适用，是实现实质法治主义所必须的。
(作者为中国人民大学法学院教授、中国法学会行政法学研究会副会长)
《变形金刚2》送票！
