《瞭望》文章：预算改革重绩效

　　《瞭望》文章：预算改革重绩效

　　在中国财政支出预计将达到5万亿元规模的情况下，提高财政资金的使用效率迫在眉睫

　　文/《瞭望》新闻周刊记者唐敏

　　“尽管每年有10亿元左右的财政增长，我们区仍面临着财政资金需求远远超出供给能力的问题。”广东省佛山市南海区在全国也是名列前茅的经济发达地区，但区财政局长江启强告诉《瞭望》新闻周刊，区政府面临着如何“把好钢用在刀刃上”，少花钱多办事，花同样的钱办更多事的难题。

　　“并不是财政可支出的规模越大，花钱就越简单，从世界各国的经验来看，资金量越多，钱越难管。”财政部财政科学研究所白景明副所长能理解江启强，他告诉《瞭望》新闻周刊，“从全国来看，随着财政支出规模的不断增长，怎么花好钱的问题也越来越突出。”

　　在中国目前的财政支出预计将达到5万亿元规模的情况下，提高财政资金使用效率是当务之急。白景明认为，针对“如何花好钱”的问题，西方国家推行了绩效预算改革，“现在，在我国对现行的预算分配制度进行改革，进行绩效预算探索势在必行。”

　　南海样本

　　江启强坦言，南海区推行项目绩效预算改革是形势所逼。他以预算改革前的2004年为例，南海区各部门申报的财政预算是69亿元，但区财政实际能支配的财力大概是44亿元，相差甚远。

　　其实，从全国来看，南海区如此财力“不济”并非个例。传统的财政资金分配程序，由单位报项目、财政部门审核调整、政府部门审批、财政下拨资金等环节构成。在这个分配流程的各个环节中，都存在着博弈和“潜规则”。

　　首先，用款单位报大数，缺乏预算依据，这加剧了财政支出压力。而且，在财政部门审核调整过程中，政府领导和财政主管领导博弈不断。在现行分配体制下，财政无法制衡日益膨胀、没有自我约束力的预算单位请款，往往采取“头戴三尺帽，拦腰砍一刀”的简单操作方式，由领导“拍脑袋”决定。

　　由于普遍存在“重收入、轻支出，重分配、轻管理”现象，广东省财政科研所所长黎旭东接受《瞭望》新闻周刊采访时指出，“导致在收支环节收得越多越好，工作的重心是收入。但对用款单位怎样支出、给谁支出、支出多少不够重视，结果是分配时你争我抢，分配后缺乏监管，滥用、乱用不可避免。”如此一来，财政部门只能陷入“收入增加——支出膨胀——分配难做——管理混乱”的恶性循环中。

　　于是，绩效预算成了中央到地方的热点话题。“如果查看近年来全国人民代表大会的政府工作报告，几乎都有这样一段话，我们的财政支出还存在着效率低、资金浪费的现象，需要加强支出管理。”全国政协常委、经济委员会主任、原财政部部长刘仲藜对此感触尤深，“即使到今年7月，在大连举行的全国财政厅(局)长座谈会上，财政部长金人庆最后提出了两个课题，第一个是超出的钱怎么花，第二个是怎么加强支出管理，实质依然是如何提高财政资金使用效率的问题。”

　　这个背景下，绩效预算近年来成为财政工作当中积极探索的一项改革。广东省是全国比较早开展绩效评价工作的一个省份，2003年就开展了项目绩效评价试点工作。2004年，南海区成为全国最早推行财政绩效预算的地区之一，并逐步推开，其范围从信息化项目到覆盖了除人员经费、公用经费以外的全部财政专项资金。

　　其财政资金分配流程与传统制度相比，增加了专家评审、财政资金使用（即事中评价）、项目绩效评价、结果反馈并成为下年度预算分配依据等环节，使财政资金分配依据从主观臆断落实到绩效上，实现了由人为分钱到制度分钱的转变。

　　江启强回忆，推行绩效预算后，自己的压力大大减轻。以2007年度预算为例，共申报项目286个，合计资金34亿元，专家评审同意安排项目126个，金额12亿元，砍掉项目160个，削减预算22亿元。与2004年高达25亿元的缺口相比，有效缓解了财政支出压力。

　　同时，江启强认为，绩效预算有利于资金分配的科学性。一是对城乡居民民生倾斜。从2003年到2006年，社会保障支出年增幅平均接近50%；二是财政支出对一般竞争性领域的介入程度逐步降低。2004年到2006年，南海区企业挖潜改造资金年均降幅接近50%；三是否决了一些不切实际的超标支出。如2007年南海第一中学1200万元体育馆工程就因建设规模过大被专家评审否决了；四是按照形势发展的需要及时调整支出方向，如改造薄弱学校的专项资金在区内学校的硬件设施水平普遍提高和达标后，及时调整为对学校软件建设的投入。

　　如何复制？

　　绩效预算发源于美国，之后流行于西方主要国家。现在，一些发展中国家如墨西哥、马来西亚等也尝试构建绩效预算。作为以结果为导向的预算管理的一种方式，绩效预算强调以结果作为预算和资源分配的依据，从节约资金和提高政府服务效益的目的出发，建立可以测量的绩效目标和绩效指标，用于考核政府资金的绩效，加强对业务主管机关的监督管理。

　　佛山市委常委、南海区委书记李贻伟是南海绩效预算的主要推动者，但当《瞭望》新闻周刊问及是否会将绩效预算推广到全佛山市时，他表示佛山市财政局前段时间在南海区召开了绩效预算现场会，各区均计划在2008年部门预算编制中引入绩效预算。

　　黎旭东认为，南海区是我国经济最发达的地区之一，在这样的地方开展绩效预算实践有着其自身的经济优势。同时，南海的绩效预算是在收支两条线改革、金财工程与国库集中收付制度改革、政府采购制度改革以及行政事业性资产管理改革等多项改革措施支持之上的制度创新。而这些基础条件不是所有地区都具备的。

　　但是，广东省财政厅巡视员韩晓进认为，南海的成功在于它没有生搬硬套国外的模式，而是根据自己的实际情况设计了一套适合南海的绩效预算改革的方案和工作思路。以指标的设计体系来看，走出了国内有关绩效评价指标设计追求完美的情况，着重指标的适用性和可操作性，主要在于强化政府部门的资金使用绩效意识。

　　韩晓进认为最重要的是，“南海的实践表明，绩效预算没有一成不变的模式，也不能照抄照搬现成的指标体系。南海的绩效预算和国外通行的绩效预算，有些方面并不一致，有些方面还比较简单，但是绩效预算的实践得到了比较显著的成效，在对一些学者认为我国实行绩效预算条件不具备的论断上取得了突破”。

　　对于具体实施条件，白景明指出，首先要有思想认识，现在很多省市都在开始搞绩效评价，思想认识正在逐步提高；其次，基本的制度条件要具备，也就是政府规划要科学化，如果政府规划没有走向科学化，没有真正走向更适应民众的要求，预算也就没有办法科学化以及符合公众的要求，这当然还包括政府职能的转变，包括深化部门预算制度的改革、继续完善收支分类改革等等；其三，要有经济条件，绩效预算要不断通过经济发展使我们财政收支规模正常扩大。

　　尽管在白景明看来，目前对于绩效预算，学术界和各国政府还没有统一认识，白景明指出，“但是有一点很明确，预算从编制到执行和整个行政管理体制挂钩，和整个国家的运行挂钩。所以预算不是简单的资金分配的问题，而是政府的职能怎么样履行的问题。”对此，中国社会科学院财贸所副所长高培勇看法相似，“绩效预算的背后不是绩效财政，更多的是绩效政府。”

　　历经南海推行绩效预算三年多的实践，江启强的认识比学者更大胆，“推行绩效预算没有条件成熟不成熟、也没有财政支出规模的大小的区分，只要政府下定决心，哪怕只有一分钱，也可以推行绩效预算，让这一分钱花在刀刃上。”

　　先行者的经验

　　作为南海区绩效预算改革借助的“外脑”之一，黎旭东亲历了这一改革的曲折过程。在他看来，除了上述提到的内外部条件外，就推行绩效预算本身而言，指标体系是关键。

　　绩效预算是一种以讲求绩效为目的的公共收支预算模式，是根据部门的业绩和成效来分配财政资源，绩效越好的单位，越容易获得拨款。所以，作为绩效预算来讲，绩效评价是核心。对于绩效评价来讲，指标体系的设立又是关键，难度很大。

　　比如，教育部门支出方面类似机件和设备采购的绩效比较容易评估，但是作为教学支出的质量评估难度就比较大。尤其是高校的科研支出最难评估。又如，有些政府支出要求社会效益，像政府支出就不能如企业那样仅仅追求利润最大化，在追求高效率的同时也追求公平。如果仅仅从财务指标来考察政府公共支出的效率和效益，这种评价方法就会忽略公平效应的考量和社会公众的反映，很难全面反映公共支出的真实效果。显然，需要分门别类建立指标体系。

　　不过，黎旭东指出，“现阶段也不能过分纠缠于指标体系的建立，否则就什么也做不了。”他以美国上世纪40年代的经历为例，正是因为过于追求指标体系的完美，在实行了一年之后，美国的绩效预算夭折了。“南海区的实践是把难的问题化解，做出了一个相对容易而且解决问题的方案，这是一个现实的选择。”他说。

　　而作为南海绩效预算的实践者之一，李贻伟对绩效预算的推行有四点体会：

　　其一，从小做起，不要一下子对所有的局都推开，逐步推开可以积累经验，有利于巩固成果，逐步推进；

　　其二，领导要带头尊重专家，不再乱批钱。如果专家这边否决了这个项目，领导那边又批准了，这样就漏气了；

　　其三，绩效要和领导的考核联系在一起，否则就得不到真正的重视；

　　其四，要长期坚持，绩效的标准和科学量化非常困难，只有在历史的过程中才能够看出效果，不能指望一两年以后就出成绩，或者说由于没出成绩就消极了，长期坚持非常重要。□