《瞭望》文章：综合减灾总动员

　　《瞭望》文章：综合减灾总动员

　　从救灾，到减灾，再到综合减灾，整体提升我国应对自然灾害的能力

　　文/《瞭望》新闻周刊记者杨琳

　　“这是我国历史上第一部综合减灾规划”,民政部救灾救济司司长、国家减灾委办公室常务副主任王振耀对《瞭望》新闻周刊表示，新近出台的《国家综合减灾“十一五”规划》（以下简称《规划》），提出了调动各种力量减少自然灾害的新思路，对未来减少灾害损失举足轻重。

　　《规划》经过2年的酝酿起草。与以往的救灾和减灾不同，按照中央要求“综合减灾”更强调充分利用各地区、各部门、各行业减灾资源，综合运用行政、法律、科技、市场等多种手段，建立健全综合减灾管理体制和运行机制；着力加强灾害监测预警、防灾备灾、应急处置、灾害救助、恢复重建等能力建设，扎实推进减灾工作由减轻灾害损失向减轻灾害风险转变，全面提高综合减灾能力和风险管理水平，切实保障人民群众生命财产安全，促进经济社会全面协调可持续发展。

　　灾害威胁在加大

　　我国是世界上自然灾害最为严重的国家之一。特别是近年来，自然灾害数量、烈度都明显增加，表现为气候异常，极端天气事件频繁，多灾并发，点多面广，部分地区重复、连年受灾的情况屡见不鲜。这对建立涵盖防灾、抗灾、救灾等诸多方面的综合减灾体系提出了现实要求。

　　据了解，我国70%以上的城市、一半以上的人口分布在气象、地震、地质和海洋等自然灾害严重的地区。灾害种类多、分布地域广、发生频率高、造成损失重。洪涝、干旱、台风、风雹、雷电、高温热浪、沙尘暴、地震、地质灾害、风暴潮、赤潮、森林草原火灾和植物森林病虫害等灾害在我国都有发生。近15年来，我国平均每年因各类自然灾害造成约3亿人（次）受灾，倒塌房屋约300万间，紧急转移安置人口约800万人，直接经济损失近2000亿元。

　　1998年，我国出台了《中华人民共和国减灾规划（1998－2010年）》，为减灾事业的发展作出了初步规划。但是，这个比较原则的规划需要根据近10年自然灾害高发、造成损失加剧的形势加以完善和调整。

　　以今年为例，根据民政部的统计数据，今年1～7月份各类自然灾害发生频次远高于去年同期。全国各类自然灾害共造成2.8亿人次受灾，比2000年以来的历史同期均值高出4%，死亡和失踪人数高出13.5%，紧急转移安置人次高出50.1%，农作物受灾面积高出6.1%，绝收面积高出17.3%，因灾直接经济损失高出26.2%。局部地区雨情、汛情、灾情超历史纪录，灾害明显重于去年和常年同期。

　　王振耀向《瞭望》新闻周刊表示，一方面自然灾害点多面广程度重，另一方面我国应对灾害的手段、基础设施以及减灾观念等方面，已经落后于灾害形势的发展。因此，原先较为简单的减灾规划显然已经难以满足综合减灾的要求。这是“十一五”综合减灾规划出台的重要背景之一。

　　重视预防克服“天灾观念”

　　在多年的救灾实践中，我国逐渐总结出一套行之有效的救灾体制，在四级应急响应指挥体系、救援物资发放、灾后重建等方面均属世界较高水平。但同时，我国政府和国民对于灾害的防护、预警等减灾意识也存在明显不足。

　　针对此，新近出台的《规划》倡导综合减灾的理念，着力克服传统的“天灾”观念，重视事前预防，让减灾融入日常生活。

　　在全球气候变暖趋势下，极端天气将更为常见。近两年，北京、上海、济南等多个大城市都遭遇了例如局部地区短时间强降雨、强降雪、龙卷风等灾害，导致城市道路瘫痪和人员死亡，这对全民日常减灾意识的要求越来越高。

　　将减灾融入日常生活，要求政府和国民的认同和共同参与，这可以以一些发达国家的实践为参考。比如在日本地震高发地区，经常举办针对民众的地震演习，每个家庭的房间内都在固定处常备矿泉水和饼干，以备地震时进行自救。美国洛杉矶也是地震高发地区，政府规定这一地区的居民住宅必须是一层的木结构房屋，并且对房屋的各种建筑指标进行严格限制。再如，法国巴黎虽然是拥有几百年历史的古城，但城市的地下管网系统却非常发达，其地下水管道甚至成为了城市旅游景点之一，其减灾建设的科学、规范程度可见一斑。

　　王振耀表示，我国自然灾害程度和广度不弱于世界上任何一个国家，但全民减灾意识却非常薄弱，有些还处于“零”的状态。比如一些居民在小区内搭建房屋，而一旦灾害发生，自建房由于强度不够发生倒塌就有可能伤及人命。

　　对此，《规划》指出了八个薄弱环节。一是一些地方的减灾综合协调机制尚不健全，部门间信息共享和协调联动机制、民间组织等社会力量参与减灾的机制还不够完善。

　　二是缺乏减灾综合性法律法规，相关配套政策不够完善，灾害保险的作用未得到充分发挥，灾害救助、恢复重建等方面补助标准偏低。

　　三是灾害监测体系还不够健全，预警信息覆盖面和时效性尚待提高，灾情监测、采集和评估体系建设滞后。

　　四是防灾减灾基础设施建设有待加强，一些灾害多发地区的避灾场所建设滞后，大城市和城市群灾害设防水平有待进一步提高，农村群众住房防灾抗灾标准普遍较低。

　　五是基层灾害应急预案体系尚需进一步健全，抗灾救灾物资储备体系不够完善，应急通信、指挥和交通装备水平落后。

　　六是减灾资源普查、灾害风险综合调查评估等方面工作尚未开展，各类灾害风险分布情况掌握不清，隐患监管工作基础薄弱。

　　七是减灾领域科技支撑、特别是综合减轻灾害风险科技工作还比较薄弱，灾害监测预警、防范处置关键技术和装备的研发应用尚待加强，巨灾发生机理、规律、防范对策等方面的研究还需深入。

　　八是各级灾害管理人员业务素质还需进一步提高，面向基层乡村社区的减灾科普宣传有待进一步深入，社会公众减灾意识仍较薄弱。

　　强调体制、机制、科技建设

　　强调综合减灾体制、机制和科技建设，是《规划》的重要特色。《规划》提出，到2010年，形成“政府统一领导、各部门协同配合、社会参与、功能齐全、科学高效、覆盖城乡”的国家综合减灾体系。

　　《规划》特别提出要加强国家综合减灾管理体制和机制建设。首先，要完善减灾工作的管理体制和运行机制，加强国家减灾委的综合协调职能，并建立健全省、市、县三级综合减灾协调机制。其次，落实责任制，各地区、各部门分解目标、明确任务、细化责任，建立减灾工作绩效评估制度、责任追究制度，确保行政领导责任制落到实处。其三，加强减灾工作的协调联动，建立国家减灾委与成员单位、地方政府及相关部门和单位的协调机制，建立健全动员社会力量参与减灾的制度和机制。

　　与此同时，综合减灾还将纳入国民经济和社会发展规划。王振耀表示，在最初阶段，综合减灾还不会纳入政府考核体系，工作的重点将是让各级政府建立起减灾的体制和机制并有效运行，取得实实在在的减灾效果。但长远看，减灾规划将逐步纳入政府考核体系，以使制度运转起来更为高效、顺畅。

　　此外，《规划》还提出了加强减灾法制建设，建立健全减灾标准体系；加大减灾投入力度，建立健全减灾投入机制；加强减灾专业人才教育培训体系建设等一系列体制、机制建设目标。

　　中央领导同志指出，综合减灾要遵循“以人为本、科学防控”的原则，此次提出的《规划》，科技综合减灾成为亮点。

　　以科学技术推动综合减灾，《规划》提出了将要落实的八大工程项目。包括全国重点区域综合灾害风险和减灾能力调查工程、国家四级灾害应急救助指挥系统建设工程、中央级救灾物资储备体系建设工程、卫星减灾建设工程、亚洲区域巨灾研究中心建设工程、社区减灾能力建设示范工程、减灾科普宣传教育工程、减灾科技创新与成果转化工程。

　　这些工程都将在“十一五”期间基本完成，其中的绝大部分工程已经启动，有些工程比如卫星减灾工程已经接近尾声，最晚到明年，减灾卫星将发射升空。

　　王振耀向《瞭望》新闻周刊表示，以前针对减灾的科技研究多是针对灾害发生的机理进行研究，以后研究重点将转移到减灾的应用技术方面，用科技的手段弥补减灾、救灾手段的不足。

　　以往的减灾工程已可以提供成功借鉴。1998年洪水灾害过后，全国各地兴建了一些大坝、水库等，旨在抵御洪灾、降低损失。王振耀指出，这些减灾工程的作用已经得到初步显现。从今年的情况来看，出现了“大水情、小险情”、“重灾害、轻损失”的可喜现象。与去年相比，紧急转移安置人口减少38.4%；死亡和失踪人口同比减少22.9%；倒塌房屋减少38.8%；直接经济损失减少15.45%。主要原因是抗灾救灾能力大幅增强，防灾减灾工程和设施发挥效益，群众民房质量有所提高。

　　这也从另一个方面表明政府在综合减灾中的责任，能有效减少灾害损失，提高综合减灾水平。

　　完成六大目标强调政府责任

　　“灾害发生24小时之内，保证灾民得到食物、饮用水、衣物、医疗卫生救援、临时住所等方面的基本生活救助”，《规划》明确提出的这一要求，是“十一五”期间六大综合减灾目标之一。而在综合减灾体系的建立之初，落实这五大目标，《规划》尤为强调政府在其中的责任。

　　《规划》提出了“十一五”期间的综合减灾目标。一是自然灾害（未发生巨灾）造成的年均死亡人数比“十五”期间明显下降，年均因灾直接经济损失占国民生产总值（GDP）的比例控制在1.5%以内。二是各省、自治区、直辖市，多灾易灾的市（地）、县（市、区）建立减灾综合协调机制。三是基本建成国家综合减灾与风险管理信息共享平台，建立国家灾情监测、预警、评估和应急救助指挥体系。四是灾害发生24小时之内提供基本生活救助。五是灾害损毁民房恢复重建普遍达到规定的设防水平；在多灾易灾的城镇和城乡社区普遍建立避难场所。六是创建1000个综合减灾示范社区，85%的城乡社区建立减灾救灾志愿者队伍，95%以上城乡社区有1名灾害信息员，公众减灾知识普及率明显提高。

　　为提高国家综合减灾能力，完成上述五大目标，《规划》还提出了“十一五”期间要重点完成的八大建设任务。包括自然灾害风险隐患和信息管理能力建设、自然灾害监测预警预报能力建设、自然灾害综合防范防御能力建设、国家自然灾害应急救援能力建设、巨灾综合应对能力建设、城乡社区减灾能力建、减灾科技支撑能力建设、减灾科普宣传教育能力建设。

　　上述目标及任务，几乎每一条都在强调政府在综合减灾中要承担主要责任。王振耀表示，中华民族历来有“一方有难，八方支援”的美德，能够集中力量办大事是我们的优势。政府作为组织者，责无旁贷地要在综合减灾中发挥主要作用。而在政府承担起责任之后，减灾意识深入人心，成为人们日常生活的一部分，则是决定减灾效果的另一个关键因素。□