行政诉讼案异地管辖制度将破茧成蝶 “民告官”案管辖改革背景调查(图)

（资料漫画）

　　本报记者 袁定波

　　“就行政诉讼指定管辖、异地审理，最高人民法院将作出具体规定，行政诉讼异地管辖相关司法解释将在今年下半年出台。”在前不久召开的全国高级人民法院院长座谈会上，最高人民法院明确提出了改革行政诉讼管辖制度的任务。

　　这项改革是在怎样的背景下提出来的？从个别法院的悄然试水到最高法院明确提出改革行政诉讼管辖制度，其间又有怎样的历程？近日，记者对此进行了深入调查。

　　缘起一

　　由于地方法院的人、财、物诸方面都依赖于本地同级政府，造成了“民告官”案立案难、审理难、执行难

　　“哪敢告官啊，以后还得受他们管呢。”采访中，一家服装公司的孙老板感叹道。

　　“就算起诉到法院也没用，民哪告得过官啊？”高先生对交警给出的处罚很不满，总觉得交警的处罚是不对的，但他觉得自己只是一介草民，即使起诉，也不一定能够胜诉。想来想去，还是作罢。

　　当事人诉权行使保障不充分。当事人诉权意识不足，对行政诉讼顾虑重重，即便自己的权益受到行政机关损害，也不愿起诉。江苏省响水县人民法院法官李富金一针见血地指出问题所在。

　　而法院也陷入了困局。县法院审不了县政府当被告的案子。“由于地方法院的人、财、物诸方面都依赖于本地同级政府，在审理当地政府为被告的行政案件时，法院难免存有顾虑。这也造成了立案难、审理难和执行难在行政审判工作中相对突出。”浙江省高级人民法院院长应勇在接受记者采访时明确指出。

　　部门保护和地方干扰，是长期以来困扰人民法院行政审判工作的重要因素。束缚行政案件受理的“土政策”，给行政案件受理定框框、划范围的情况在一些地方依然存在。

　　被形象地称为“民告官”的行政诉讼，长期以来存在“三难”，即告状难、审理难、执行难。行政诉讼举步维艰，该从哪里突破？

　　缘起二

　　开庭前，市长打电话把法院院长找去，数落一顿后把传票扔给院长说：拿回去———胡闹

　　2002年7月，一场有关破解“民告官”难题的改革在浙江省台州市中级人民法院悄无声息地进行着。

　　“当时我们都担心，万一搞不好怎么办？”时过五年，谈起当时的情景，曾经担任台州中院行政审判庭庭长的陈崇冠还是那样的兴奋。

　　陈崇冠给记者举了个例子，有一个行政案件牵涉到某行政单位。开庭前，市长打电话把基层法院院长找去，数落一顿后把传票扔给院长说：拿回去———胡闹！

　　正是这个例子促使陈崇冠下定决心，要通过异地管辖为法官减压，让法官在没有压力的情况下公正办案。

　　破局一

　　异地审判，法官审案的时候就不用瞻前顾后了

　　2002年6月，陈崇冠召集9个基层法院行政审判庭庭长开会。会上明确基层法院将当地政府为被告的案件和原告、第三人为10人以上的集团诉讼案件，作为重大、复杂案件，交由异地基层法院审判。由原告直接向中院起诉，中院审查后，认为符合立案条件的，作出立案受理并确定由被告所在地之外的基层法院审判的裁定。一个月后，一场行政诉讼案件的异地交叉管辖改革在台州中院启动。

　　2002年8月16日，五家企业404名职工为养老保险问题状告温岭市政府。台州市中级人民法院受理后，指定由台州市路桥区人民法院审理。

　　温岭市政府下文件要求将温岭市五家企业四百多名职工一次性从“社保”退出来，纳入城市居民最低生活保障的范围。温岭市社保局根据政府的文件精神，停止了几百名职工享受的养老保险待遇。案子开庭审理那天，原告方来了一百多人，庭里只能坐下三十几个人，大部分站在庭外。市长也来了。经法庭审理，温岭市政府接纳了法庭的建议，变更原行政行为。几百名职工的问题得到了解决。案子以原告撤诉了结。

　　审理该案的原路桥区法院行政审判庭汪庭长知道，这个案子如果不是异地审判，在温岭审，结果将很难预料。把温岭的案子拿到路桥来审，法官审案的时候就不用瞻前顾后了。

　　破局二

　　实行异地管辖，使群众对法院信任度增强的同时还促进了行政机关依法行政

　　温岭市法制办柯主任也深有体会，实行异地管辖，使群众对法院信任度增强的同时还促进了行政机关依法行政，因为法院“不好讲话了”。

　　一年后，台州中院统计，2002年7月至2003年6月，一审审结被告为县级政府的行政案件72件，政府败诉45件，败诉率62.5%。而此前一年，台州市一审审结同类案件107件，政府败诉14件，败诉率为13.1%。

　　这份数据引起了浙江省高院的重视。

　　浙江省高院随即组织了一个调研小组，在台州，他们开了数十次研讨会，走访了法官、政府官员和有关案件原告，得出的结论是：这个数字没有水分。

　　2004年3月，浙江省高院将异地管辖制度在全省推广，规定被告为县级以上人民政府的案件，原告人数为10人以上社会影响重大的共同诉讼、集团诉讼案件，由中级人民法院作为一审法院，或者由中院移交、指定其他基层法院审理。

　　新问题

　　由于就近指定管辖法院相对固定，出现了两地政府互为“支持”的情况

　　随着改革的深入，和陈崇冠一样的法官们发现，为方便原告诉讼，通常就近指定异地法院管辖，但由于相对固定，出现了两地政府互为“支持”的情况。

　　不少原告对县级以上政府为被告和重大集团诉讼案件之外的其他案件也要求异地审判；另外也有一些原告抱怨案件因异地审理而带来诉讼不便。

　　由于仅对被告为县级以上人民政府和重大集团诉讼案件实行异地管辖，实行改革以来到2005年底，行政诉讼异地管辖案件仅占整个台州市一审行政诉讼案件17%。

　　问题出来了，是就此止步，还是破冰前行？行政诉讼异地管辖路在何方？

　　再破解

　　管辖范围拓展到所有行政诉讼案件，并赋予原告选择权，准许原告在起诉时既可以选择当地法院管辖，也可以请求中院自行审理或由中院移交异地法院审理

　　2006年4月，台州市中院第一次对行政案件异地交叉管辖下发正式文件，文件将异地管辖案件的范围拓展到所有行政诉讼案件，并赋予原告是否要求异地管辖的选择权，准许原告在起诉时既可以选择当地法院管辖，也可以请求中院自行审理或由中院移交异地法院审理。

　　台州中院院长丁铧说，这样的规定更细致，是对当事人权益的尊重，对地域面积广阔的省份，这样的规定更具实用性。

　　各地经验

　　行政诉讼异地管辖制度在上海、江苏、河南等地也相继生根发芽

　　与此同时，行政诉讼异地管辖制度在上海、江苏、河南等地也生根发芽了。为预防和抵制不当干预行政审判的现象，2005年11月，江苏省法院系统制定了《关于行政诉讼案件管辖若干问题的意见(试行)》，加大指定管辖、移送管辖的力度，推广交叉管辖和异地管辖，进一步畅通全省行政案件立案渠道。

　　近年来，为了减少基层人民法院行政审判的压力，上海市法院系统对以区、县级人民政府为被告的行政案件，如果有管辖权的基层人民法院觉得不适合审理，或者审理有难度的，可以由中级人民法院管辖审理，即实行提级管辖，中级人民法院可自行审理，也可指定其辖区内的其他法院审理。

　　甘肃省酒泉市中级人民法院从2003年开始，创建了行政诉讼个案异地管辖制度，对被告是本地政府、案件属于本地集团诉讼、会在本地产生较大影响的实行异地管辖。

　　权威观点

　　行政诉讼异地管辖这一新举措将在更大程度上给公民提供一个有效的诉权保护，克服地方和部门保护主义

　　最高人民法院行政审判庭庭长赵大光认为，行政诉讼异地管辖这一新举措将在更大程度上给公民提供一个有效的诉权保护。被公众形象地称为“民告官”的行政审判，将通过异地审理的方式，克服地方和部门保护主义。

　　“异地审理确实是有利于减少行政干扰，可是会不会增加有关当事人的经济负担呢？”记者问。

　　“在研究起草司法解释的时候，应当说已经考虑到这个问题了。”赵大光告诉记者。

　　中国人民大学法学院教授莫于川认为，行政诉讼异地管辖有利于解决行政权力干预司法的问题，但要明确哪些案件、符合什么样的条件才适用异地管辖，也就是得有一定界限。

　　如何平衡？赵大光谈到他们的设想。首先，要尽可能地就近指定管辖，不能指定太远的法院，要考虑到方便当事人诉讼。其次，目前我国的交通条件已经有了较大改善，县与县之间，甚至市与市之间的交通，多数地方还是很便利的，不会给当事人带来太多的负担和麻烦。还有一个很重要的问题，那就是价值的衡量问题，是把当事人方便诉讼放在首位，还是把保证案件的公正审理放在首位。

　　2006年底，最高人民法院专门在台州市召开起草行政案件管辖问题司法解释的研讨会，“台州模式”为最高法院研究制定相关的司法解释提供了有益的借鉴。

　　在今年3月召开的第五次全国行政审判工作会议上，最高人民法院对一些地方法院探索指定管辖、提级审理的做法予以肯定。最高人民法院院长肖扬认为，通过行政案件管辖制度的改革，以较小的代价，来解决长期困扰行政审判问题，保证人民法院公正审判。

　　今年7月全国高级人民法院院长座谈会上，最高人民法院副院长奚晓明表示，最高人民法院已经起草了《关于行政诉讼管辖若干问题的规定》，并征求了相关部门的意见，将提交审判委员会讨论。

　　至此，一场围绕行政诉讼管辖的改革即将破茧成蝶。