完善人民陪审员制度是一项系统工程

　　编者按

　　9月3日第一次全国法院人民陪审员工作会议召开，中共中央政治局常委、中央政法委书记罗干出席并讲话。他强调，要努力建设中国特色的人民陪审员制度，推进司法民主，促进司法公正，加强社会主义民主政治建设，为构建社会主义和谐社会提供有力的司法保障。最高人民法院院长肖扬在会上也指出，中国特色人民陪审员制度既是一种民主制度，同时又是一种司法制度，是公正、高效、权威的社会主义司法制度的有机组成部分，发挥着不可替代的作用。作为人民司法的优良传统，人民陪审员制度形成于民主革命时期，发展于社会主义革命时期，成熟于改革开放和现代化建设时期，在中国的法治建设中发挥了巨大的作用。为此，本版特别刊出一篇评论，就人民陪审员制度的基本经验和未来发展进行探讨，以期共同关注相关制度建设。

　　安然

　　中共中央政治局常委、中央政法委书记罗干在近日举行的第一次全国法院人民陪审员工作会议上发表了“努力建设中国特色的人民陪审员制度，促进司法民主发展社会主义民主政治”的重要讲话，这无疑标志着人民陪审员制度迎来了新的发展机遇。

　　《全国人大关于完善人民陪审员制度的决定》是于2005年5月1日正式实施的，它意味着我国的人民陪审员制度，经过长期的发展历程，通过国家专门立法得到了完善和规范，这是我国民主法制建设的一件大事，也是人民法院改革的一项重要内容。客观地说，该决定实施两年来，全国人民陪审员队伍的整体结构已趋于合理，实行了“随机抽取”参审方式，人民陪审员依法行使审判权得到了有效保障，人民陪审员的培训和管理得到了强化，经费保障也得到了积极落实，可以说取得了重要进展，成绩喜人。据统计，各基层人民法院与同级司法行政部门密切合作，共同对推荐和自荐名单逐一进行认真审核考察，确定人选并报请同级人大常委会任命，先后分两批共选任出了55681名具有较高素养和广泛代表性的人民陪审员。人民陪审员参与审理案件644723件，人均审理案件13.82件，占普通程序案件总数的20.09%。人民陪审员参与审理的案件，80%以上都做到了调解结案，当事人服判息诉率很高，真正做到了“案结事了”，对于促进社会和谐稳定发挥了积极作用。

　　不过，由于一项制度的健全和完善需要一个长期演进的过程，很难做到一蹴而就。因此，在该决定实施过程中还存在这样或那样的困难和问题，值得我们深刻思考：一是人民陪审员制度具有的司法民主功能价值是否更多地体现为一种象征性；二是人民陪审员参加审判活动，是否影响到司法权的独立行使；三是人民陪审员参与案件的裁判，是否会影响案件审理的进度，降低诉讼效率；四是非专业的人民陪审员参与案件审判活动，是否会影响到法官职业化建设的顺利推进；五是人民陪审员法律专业知识的缺乏，加之对法律程序的不熟悉，无法与法官形成实质上的权力制衡，是否无法彻底消除“陪而不审”、“审而不议”的现象等等。此外，各个地区的总体发展还不够平衡，有的地方对人民陪审员制度重视不够，甚至对这一制度的作用定位还存在一些片面或模糊的认识，有些法院将人民陪审员参与审判仅作为缓解法院审判力量不足的一种途径等问题，也应引起我们的高度重视。

　　上述一系列的问题和困难，有的是人民陪审员制度完善进程中难以避免的暂时现象，有的则是因为实施工作未到位造成的；有的问题是普遍存在的，有的则是部分地区的特定情况。对于这些问题的解决，绝不能仅限于就事论事，而要把人民陪审员制度放到整个司法事业的大局中去，要把人民陪审员制度作为一项系统工程来对待和研究。为此，建议从以下几个方面对人民陪审员制度进行规范和调整：

　　一是理顺体制。与西方的陪审制不同，我国的人民陪审员制度名为“陪审”，实为“参审”。在参审制下，陪审员的作用事实上等同于法官，这就意味着陪审员不但需要从自然理性出发去判断事实的成立与否，还要从纷繁复杂的法律条文里找出可以适用的具体条款，这就要求陪审员要具有一定的法律素养和教育背景。在司法实践中，一些法院出于审判专业性的需要，不断强化陪审员的业务培训，甚至将陪审员划分到业务庭室，以熟悉审判业务，使陪审员成为了事实上的编外法官。这些做法无疑违背了人民陪审员制度内在的“草根性”和民主性的本质要求，限制了陪审员来源的广泛性和代表性。因此，正确、科学地处理在专业性和民主性上存在的矛盾，平衡人民陪审员从普通民众到国家审判官的角色转变，是中国特色的陪审员制度必须面对的制度设计难题。

　　二是找准定位。人民陪审员不是职业法官，要注意保持人民陪审员的特色，与职业法官形成思维和知识上的优势互补，保证案件处理的法律效果和社会效果。人民陪审员参与审判案件，多是凭着社会责任感和良知，注重从社会公众认知角度和伦理道德标准等方面对案件进行分析、判断，有助于抑制专业法官因局限于专业的视角和利益产生的偏差，防止职业法官群体的司法专断。这正是人民陪审员制度对于促进司法公正的价值所在。而过多地对人民陪审员进行法律知识培训，让其旁听庭审，学习法律文书，会使人民陪审员专家化，使人民陪审员越来越倾向于法官的法律思维模式和裁判习惯，从而弱化了与法官思维的互补作用，这就有违于人民陪审员制度设立的初衷。

　　三是明确功能。一项制度的功能往往是多方面的。人民陪审员制度本来就是司法民主化的产物，更是政治民主的象征。因此，人民陪审员制度首先是一种政治制度，其核心理念是司法民主，具有政治参与价值、权力制衡价值、维护司法权威价值以及法律普及教育价值等重要内容。从司法实践的角度来看，虽然人民陪审员制度的推行在客观上有助于解决人民法院审判力量不足的问题，特别是缓解基层法院案多人少的矛盾，但是，缓解司法资源不足，毕竟不是人民陪审员制度的主要功能。人民陪审员的生命力在于其产生的随机性和代表的普遍性，不能出于缓解审判压力的需要或者方便陪审的考虑，将陪审任务固定地交给少数陪审员。这样只会造成本末倒置，有可能因为更廉价的纠纷解决方式的出现而轻易否定人民陪审员制度。

　　四是规范职权。据了解，最高人民法院结合决定实施两年多来司法运行的实际状况，认真研究分析，起草了《人民陪审员参审案件范围的有关规定》、《关于人民陪审员参加合议庭评议案件的规定》等规范性文件，以进一步明确和规范人民陪审员参加审理案件的范围，解决随机抽取和人民陪审员参加合议的职权等问题。这无疑是符合实际、有利发展的明智之举。建议在制定这些规定时充分考虑中国的国情和司法制度实际。比如，由于陪审员人数有限，随机抽取可能无法落实；不仅陪审员参与合议存在“陪而不审、审而不议”的现象，由审判员组成的合议庭也常常流于形式，这应当是我国审判方式改革要统一解决的问题；陪审员参审需确定主要是法院的职权还是当事人的权利；人民陪审员怎样在法官的指导下开展庭前调解和庭中调解工作等等。只有对上述问题作出明确回答，才能保障人民陪审员依法独立、公正地行使职权，以充分发挥人民陪审员制度的优势和特色。

　　五是强化制约。在司法实践中，有一些人民陪审员由于各种因素的影响，长期不参加案件审理。这一问题的最终解决，要依赖司法权威在社会上的广泛树立和公民法律意识的普遍提高。目前，一方面要在落实相关考核机制的基础上，尽快研究建立对长期不参加案件审理的人民陪审员实行定期调整和退出的更换机制，以体现审判工作的严肃性和人民陪审员制度的生机、活力。另一方面，也应加强管理，明确人民陪审员的职责义务，要求参与审判的人民陪审员严格遵守不得私下会见当事人及其代理人，不得泄露审判秘密等审判纪律和职业道德，保证人民陪审员审理案件的公正性。

　　六是规范回避。出于弥补法官专业知识不足的需要，实践中出现了一些法院让具有医疗、网络、会计、建筑等专业知识的陪审员参于特定案件陪审的现象，更有甚者，有的法院还专门安排农民工陪审员陪审农民工讨薪案件，以维护农民工的合法权益。对此，笔者认为，术业有专攻，法官当然不是万能的。但涉案的专业知识可以由有专门知识的鉴定人员负责，这样各负其责，对案件的处理有益无害；相反，由于有专业知识的陪审员的介入，容易造成案件证据认定的随意性，且责任不清。更需注意的是，有特殊背景的人民陪审员出于对本行业的自然亲近感，易于失掉中立的地位，成为行业利益的维护者，这不仅与审判原理相悖，也与人民陪审员制度的本质大相径庭。因此，有必要建立人民陪审员的行业回避制度，以维护人民陪审员制度的公正性和中立性。