廉政专家谈国家预防腐败局:反腐败作用值得期待

9月13日，在中国的反腐败历程中，是一个值得纪念的日子。

　　当天上午10时30分，位于北京广安门桥东南角的中华人民共和国监察部。随着中央纪委副书记、监察部部长、国家预防腐败局局长马马文和监察部副部长、国家预防腐败局副局长屈万祥将红绸徐徐揭开，“国家预防腐败局”的银色牌子出现在监察部大楼前。

　　国家预防腐败局正式成立，从此，在中国的反腐败格局中出现了一个国家级预防腐败的专门机构。

　　成立国家预防腐败局，不仅仅是监察部又加挂了一个牌子，也不仅仅是国务院又多了一个直属机构，它对中国反腐败事业的影响是深远的——这是当天在清华大学出席“廉洁教育与培训研讨会”的几位国内知名廉政研究专家的共同感受。

　　1 提升预防腐败能力

　　在揭牌前的国家预防腐败局成立新闻发布会上，国家预防腐败局局长马马文用“一项重大举措”、三个“需要”、一个“必然要求”来概括国家预防腐败局成立的必要性：

　　——是党中央、国务院科学判断形势，为深入推进预防腐败工作采取的一项重大举措；

　　——是坚持反腐倡廉战略方针，构建惩治和预防腐败体系的需要；

　　——是有效开展预防腐败工作的需要；

　　——是履行《联合国反腐败公约》的需要；

　　——是我国反腐倡廉建设向纵深发展的必然要求。

　　我们党和国家对反腐败规律的认识是不断深化的。党的十六大以前，中央的提法基本上是“反对腐败”，而十六大报告则明确提出要“反对和防止腐败”，从而将预防腐败工作提到一个和惩治腐败同等重要的地位。2003年10月召开的十六届三中全会，第一次明确提出：“建立健全与社会主义市场经济体制相适应的教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系。”2005年1月3日，中共中央印发《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》，提出反腐倡廉要“坚持标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防的方针”。今年6月25日，胡锦涛总书记在中央党校发表重要讲话时强调：“在坚决惩治腐败的同时，更加注重治本，更加注重预防，更加注重制度建设。”所以，从当前反腐败的形势看，贯彻中央提出的反腐倡廉战略方针，构建惩防体系，与国际反腐败接轨并借鉴世界有益经验，深入推进我国的预防腐败工作，都需要一个专门的机构来承担。

　　西安交通大学人文学院教授、西安交大廉政研究所副所长李景平告诉记者：“国家预防腐败局的成立，标志着中国在加强惩治腐败的同时，更加重视从源头上预防腐败，从而形成预防与惩治并进的反腐败新格局。”

　　湖南大学政治与公共管理学院廉政研究中心副教授田湘波说：“治理腐败在我国发展的现阶段，应该是全方位的，即打击和预防相结合。惩防结合，注重预防腐败，应该是今后反腐败努力的方向，国家预防腐败局的成立正是适应了注重预防这种趋势。”他还认为，《联合国反腐败公约》规定各缔约国应当设有一个或酌情设有多个机构预防腐败，我国成立国家预防腐败局，就是履行《联合国反腐败公约》所规定的义务。

　　那么，成立国家预防腐败局有何现实意义？马马文的观点是“四个有利于”，即有利于协调各部门预防腐败工作，形成预防腐败的整体合力；有利于拓展工作领域，形成全社会预防腐败的良好局面；有利于增强预防腐败能力，提高预防腐败工作专业化水平；有利于加强国际交流与合作。对此，北京大学政府管理学院教授、北大廉政建设研究中心主任李成言是这样认为的：“反腐败目前的现状是多头绪、多源头治理，缺乏统一的安排，国家预防腐败局的成立将会很好地改变这一现状，对多部门的预防腐败工作进行统一的安排、协调和整合，有利于从总体上提升我国预防腐败能力。”

　　2 三大职责为新机构明确定位

　　国家预防腐败局会不会像香港廉政公署一样，具有执法的权力，承办具体案件？此前，社会舆论对此极为关注。在国家预防腐败局成立新闻发布会上，国家预防腐败局副局长屈万祥介绍说，国家预防腐败局没有案件调查权和采取强制措施权，不具体办理案件。他透露，国家预防腐败局的主要职责有三项：一是负责全国预防腐败工作的组织协调、综合规划、政策制定、检查指导；二是协调指导企业、事业单位、社会团体、中介机构和其他社会组织的防治腐败工作；三是负责预防腐败的国际合作和国际援助。

　　清华大学公共管理学院副教授、廉政与治理研究中心主任任建明说：“从国家预防腐败局的三项职能上看，定位是比较准确的，都是围绕预防尤其是制度预防。”他认为，早在2000年8月，最高人民检察院就设立了职务犯罪预防厅，随后各级检察机关都设立了职务犯罪预防机构，专门从事职务犯罪的研究和预防工作。但它只是检察系统的内设机构。中央这次决定设立国家预防腐败局，是在总结以往预防腐败经验的基础上，审时度势作出的一个重大决策。

　　对于国家预防腐败局“负责全国预防腐败工作的组织协调、综合规划、政策制定、检查指导”的职责，李成言认为，国家预防腐败局的成立在很大程度上解决了反腐败斗争的组织指导问题。经过多年的探索，我们形成了一批重要的廉政建设理论成果。运用这些理论成果，对我国防治腐败工作作出一个科学的系统的工程式的制度设计和操作安排，指导具体的反腐败工作，已成为当务之急。而国家预防腐败局的成立，从它的第一个职责看，就承担着这样的重任。

　　谈到国家预防腐败局的第二项职责，李景平认为，这是国家预防腐败局工作的一个亮点，也是我国拓展反腐败领域的一个实际表现。他说，根据《联合国反腐败公约》的规定，腐败不仅仅发生在公共部门和国家公职人员身上，私有企业和社会组织也会发生腐败现象，所以，对企业、事业单位、社会团体、中介机构和其他社会组织的预防腐败，进行协调指导，是非常必要的。新成立的国家预防腐败局是中国在反腐败问题上的制度创新，是吸收和借鉴发达国家或地区预防和惩治腐败有益经验的产物，必将为建立国家廉政体系以及反腐败工作作出应有的贡献。

　　“负责预防腐败的国际合作和国际援助”是国家预防腐败局的第三项重要职责。对此，李成言认为：“国家预防腐败局的成立也预示着我国将在国际反腐败合作、援助领域打出自己的品牌，与世界各国进行国际合作也必将成为该局的重要工作之一。”

　　3 四项措施可有效防止权力滥用

　　国家预防腐败局的机构设置、职责为人们关注，其下一步如何开展工作更是专家谈论的焦点话题。专家们也就此谈了一些自己的看法和建议。

　　按照马马文在新闻发布会上的说法，国家预防腐败局今后将以加强对权力运行监督制约为重点，采取四项有效措施防止权力滥用：

　　——加强对预防腐败工作全局性、战略性问题的研究，增强工作的针对性、主动性，深刻领会、准确把握国家预防腐败局的职责和定位，建立必要的组织协调机制，尽快正常运行。任建明认为，从反腐败“打击、教育和预防”的三项工作格局来看，预防的地位很重要。只打击，不可能从根本上遏制腐败，而教育的效果又存在不确定性。预防尤其是制度化预防，可以从制度上降低腐败的发生率。反腐败成功的标准有两个：一是将腐败控制在一个很低的、很轻微的水平；二是控制腐败的效果是可持续的，不会出现周期率现象，不会有大的反复。反腐败要达到这两个标准，都离不开预防。从十五大以来，中央就认识到预防腐败的重要，一直到胡锦涛总书记提出“三个更加注重”。这说明我们对预防腐败工作的认识已经很到位了，关键是在行动上怎么做。任建明建议国家预防腐败局针对社会热点问题，从反腐败全局的高度，对预防腐败开展可行的战略性研究。

　　——积极探索，通过深化改革，从源头上解决腐败问题，对一些腐败易发多发领域和环节，组织各方面的力量，开展专题调研，提出治本对策建议。谈到这项工作，李成言认为，我们过去一直强调反腐败要从源头治理，也是这样做的，但一直没有找到解决问题的根本路径。源头治理腐败的根本问题在于对当前的腐败现象进行深刻的理论分析，如果理论上搞不清的话，正确的路径就很难找到。进行理论分析就需要有一些人专门地去思考，进行科学的、可行性的研究，这就要求这些人既要有理论基础，又要有反腐经验，国家预防腐败局恰恰具有这个特点。希望国家预防腐败局能够通过深入开展这项工作，解决过去在预防腐败、源头治理腐败过程中存在的不足之处。而中国人民大学公共管理学院教授毛昭晖认为，从目前的实际来看，反腐倡廉改革，更多地体现在机制方面，如政府采购、行政审批等，而不是体制方面。从宏观上而言，国家预防腐败局的成立标志着反腐败战略方针的落实有了组织保障，但更重要的是从政治体制改革的视角去认识防治腐败工作，改变有些地方和部门领导干部权力过分集中、无法监督的状况。

　　——加强预防腐败的政策研究，不断创新和完善预防腐败的各项制度，着力推动制度的落实，逐步实现预防腐败工作的规范化和法制化。毛昭晖建议，国家预防腐败局在工作中应当建立起一种预警机制，对苗头性腐败问题及时预警。有些干部不廉洁，发生腐败案件，不仅给党和国家造成了重大损失，而且对他们个人来说也是一个损失。如果一些问题还在萌芽状态，就通过设立有效的制度，及时发现及时提醒，就能有效制止腐败。同时，国家预防腐败局应将预防的关口前移。通过设计和实施规范公共权力运行的制度，压缩公共权力的范围，使公共权力的授予和行使具有合法性，以此减少和化解腐败的动机。一些腐败都是从需求性腐败发展到贪利性腐败的，如果在需求性腐败阶段，就采取有效的监督制约措施防止权力滥用，腐败就不会发展到很严重的程度。

　　——集思广益，群策群力，逐步形成各部门通力合作，齐抓共管，全社会共同参与预防腐败的良好局面。在接受记者采访时，李景平和田湘波都谈了这样一个观点：国家预防腐败局是一个预防腐败专门机构，对各部门各地区的预防腐败工作进行组织指导协调，而不是代替他们开展工作。预防腐败不是一两个职能部门的事，而是全社会的责任，具体的预防腐败工作还需要各部门各地区根据自己的实际开展，只有全社会积极参与预防腐败，腐败现象才能被有效控制住。

　　“国家预防腐败局，作为国务院的一个直属机构，从级别到领导配置，从确定职能到规划下一步工作，它对我国反腐败工作的积极作用值得期待！”在采访结束时，任建明很有信心地告诉记者。他的话，也代表了其他几位廉政研究专家的心声。(王治国） (来源：检察日报)