加强应急法制，构建和谐社会

　　我们还需要进一步深化认识、更新观念、创新制度，培育科学、民主、高效的新型应急法文化，为十七大以后我国应急法制发展创造更好的条件

　　古人云：“凡事预则立，不预则废。”如何提高处置突发事件、保障公共安全的能力，切实加强应急管理，妥善应对公共危机，最大程度地预防和减少突发事件及其造成的损害，有效保障人民群众生命财产安全，不仅考验并锻炼着我们党和政府的危机管理能力和依法执政、依法行政能力，也是构建和谐社会的内在要求。刚刚通过、即将施行的《中华人民共和国突发事件应对法》（以下简称突发事件应对法），系统地规定了应急法制的基本方面，是我国应急法律体系中起着总体指导作用的龙头性法律，是我国应急法制快速发展、趋向完备的一个里程碑。它将与其他的现行应急法律规范一道，从根本上解决政府应急管理行为的正当性、合法性与合理性问题，并在我国的社会生活中发挥日益重要的制度规范作用。

　　我国应急法制建设步伐过去长期陷于停滞乃至倒退之中，这种状况直到改革开放之后才得以改观，陆续出台了一些单行的应急类法律、法规和规章，初步建立起危机管理体制与机制，但仍然非常薄弱、多有空白。2003年SARS疫情的严峻考验成为一个重大转折，政府的危机管理能力开始受到前所未有的反思和重视，由此获得长足发展。编制各类应急预案，健全应急管理体系，完善应急法律规范，就成为提高危机管理能力的重要举措。

　　2003年5月，国务院以前所未有的速度(仅用了十多天)制定出《突发公共卫生事件应急条例》，满足了应对SARS疫情危机的急需；2004年3月，现行宪法第四次修改时将“国家尊重和保障人权”写入宪法，还规定了“紧急状态”，这使得制定下位的应急法律规范有了更充分的宪法依据；2004年4月，国务院颁布的《全面推进依法行政实施纲要》将“建立健全各种预警和应急机制，提高政府应对突发事件和风险的能力”作为转变政府职能、深化行政管理体制改革的一项重要内容；2005年9月，国务院颁布了《关于预防煤矿生产安全事故的特别规定》；2005年11月，《重大动物疫情应急条例》颁布实施；2006年1月，国务院发布《国家突发公共事件总体应急预案》，受到社会各界和国际社会的高度关注；2006年3月，《“十一五”规划纲要》以罕见篇幅阐述了我国公共应急建设的目标和计划；2006年4月，国务院办公厅设立了国务院应急管理办公室；2006年10月，《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》将“完善应急管理体制机制，有效应对各种风险”作为建设和谐社会的目标之一……

　　从《突发公共卫生事件应急条例》到突发事件应对法，短短几年我国应急法制就获得了前所未有的快速发展，成为我国法制发展最快的领域之一，也是十六大以来我国法制发展的一个亮点。而以胡锦涛同志为总书记的党中央实施坚强领导和正确指挥，各级国家机关和全国人民上下一心，成功应对了一个又一个突发事件导致的公共危机，保障了经济与社会生活的正常进行，维护了民众利益和国家利益，推动了应急法制快速发展，建立起渐趋完备的应急法律体系，这是一系列观念更新、制度创新的结果，对此应予充分肯定；但同时，我们还需要进一步深化认识、更新观念、创新制度，培育科学、民主、高效的新型应急法文化，为十七大以后我国应急法制发展创造更好的条件。为此，我们尚需要在以下六个方面进一步加强我国应急法制的发展进程。

　　使应急法制更加符合世界潮流

　　放眼当今世界，人类面临的发展机遇增多，也面临更多更大的挑战，在重大自然灾害频繁发生，重大疫情传播范围扩大，能源资源紧缺，生态环境恶化，事故灾难不断的情况下，如何增强危机管理能力，完善应急法制，正确认知和妥善应对各类突发事件，也成为国际社会的共同难题。通过对许多国家公共危机管理体系和应急法制的考察研究，可以看到当今世界各国应急法制建设呈现出如下特点和新的发展趋势：一是应急法律规范的专门化、体系化；二是应急机构人员的专门化、专业化；三是危机管理体系出现多元化、立体化、网络化的发展趋势；四是危机管理中的政府应急管理行为及程序的规范化、制度化、法定化；五是危机预警机制、资源储备与调动机制、危机化解机制逐步完备；六是提高危机管理效率的重要因素———民间力量的广泛参与；七是危机防范意识和能力的培养、危机防范措施的完善走向经常化、制度化、法定化。“他山之石，可以攻玉。”在突发事件导致公共危机的情况下，如何有效保障公民权利，约束并保障行政权力的行使，国外应急法制的这些特点和发展趋势值得重视，可为我国应急法制建设提供参考。

　　要让应急法制成为法治国家的基础工程

　　应急法制应该是权利受到法律保护、权力受到有效约束的应急法治状态，它是法治国家、法治政府、法治社会的重要标志。非常态下的权力运行与常态下的权力运行有很大差别：行政权力是易于对公民权利造成伤害的国家权力，尽管它在常态下也容易被滥用，但多少还能受到一些限制；但在非常态下，行政权力更易被滥用，公民权利更易受损害，法治更不易落实。这就要求完善应急法律规范体系，把应对突发事件的公共应急系统纳入法治化轨道；在政府动员社会资源应对公共危机时，应及时采取危机管理所需的各种应急措施，同时予以充分的权利救济，更加稳健地维护经济社会发展和人权保障所需的法律秩序，确保公民权利(特别是基本权利)受到有效保护，公共权力(特别是行政权力)受到有效制约并能有效行使，使二者能够兼顾、协调、持续地发展。

　　应急法制建设要贯彻科学发展观

　　我们曾在这个问题上存在误区、走过弯路。那些以鲜血和生命为代价的经验教训告诉我们：科学发展观的核心应该是以人为本；以人为本是应急法制的核心价值；科学发展观是构建高效率的应急法制的可靠保障等等。十六大以来我国应急法制建设坚持以人为本、执政为民、行政服务的根本宗旨，把保护和发展人民群众的根本利益作为出发点与落脚点，取得了显著成效。现代应急法制要求行政主体为保障重大公共利益和相对人根本利益，维护经济与社会秩序，保障社会稳定协调发展，在面临突发事件等紧急情况下可实施应急管理措施；同时，为防止行政恣意和滥用权力，也对行政紧急行为提出了现实性、专属性、程序性、适当性的要求，例如必须符合比例原则，需要有相应的法律救济机制作为保障。由此可见，贯彻科学发展观为应急法制发展提供了更广阔的空间。

　　应急法制实践要进一步扩大公众参与

　　在突发事件应对工作中，不断扩大公民参与的广度、拓宽参与的渠道、丰富参与的形式，这是政治民主和行政民主的要求。历史经验证明，有效应对公共危机的力量源泉和深厚资源在民众之中。即便是在突发事件应对工作中，也不能仅靠政府机关单打独斗、包打天下，应当调动全社会的力量来应对危机。而且，民众参与突发事件应对工作既是他们的义务，也是他们参与管理国家事务的一种权利。

　　要通过机制创新增强应急法制实效

　　实践证明，机制创新、方法创新是提升应急管理能力的又一重点。一要公开应急管理的政府信息。应急管理事务透明是突发事件应对工作的基本要求。正反经验都充分证明，在现代传播手段和媒体非常发达的今天，任何遮掩真相的企图都可能被彻底曝光，很可能彻底失去公众信任。因此，应急管理工作和相关信息的公开化，是现代应急法制的基本要求。二要创新和完善责任机制。这是应急法制的重要组成部分。一个负责任的政府，应当勇于承担危机管理工作责任，而不能文过饰非，推卸责任只会使政府公信力下降，不利于化解危机。三要注重运用柔性管理手段。即便是在危机应对工作中，也不能一味依靠政府机关发号施令，一味采用强制性手段，而非常需要积极采用行政指导、行政合同、行政奖励、行政资助、说服教育等柔性管理的方式方法。

　　应急法制要在常态下切入着力

　　应急法制的功夫要更多地花在突发事件发生之前、之初，也即做好预防与应急准备工作，以及监测与预警工作。在平时的行政管理工作中，如果没有“预防为主、预防与应急相结合”的应急法治原则作指导，那么制订和调整预案、储备和更新物资、培训专业人员、实施应急演练等一系列需要花费人力财力物力的事项，往往很难名正言顺地提上政府机关的议事日程得到充分保障，一旦突发事件发生就难敷急用。因此，在常态下就要注重抓好应急法制的制度建设、机构建设、队伍建设、物质准备、知识储备和技能演练，应急法制实践需要在常态下就切入着力，真正做到预防为主，才能事半功倍。

　　峥嵘岁月显本色，而今迈步从头越。目前我国应急法制建设确实已取得了显著成就，但仍然存在诸多薄弱环节和现实问题。例如还需要尽快制定出突发事件应对法的实施条例及其配套法规、规章。同时，立法难，实施更难，其困难更多、阻力更大、成本更高，对此，各方面应有充分认识。我们应深刻理解胡锦涛同志今年6月25日在中央党校的重要讲话精神，深入贯彻科学发展观与和谐社会思想，努力加强应急法制建设，预防和减少突发事件造成的损害，切实保障人民群众生命财产安全和国家安全。我们相信，在党中央的正确领导和人民群众的支持参与下，我国应急法制建设这项宏大的社会系统工程在十七大之后一定能够获得更快、更好的发展。

　　(本文作者系中国人民大学教授、宪政与行政法治研究中心执行主任，参与了突发事件应对法等法律草案的研究起草工作)