《瞭望》文章：北京警务迎考奥运

　　《瞭望》文章：北京警务迎考奥运

　　“到2008年奥运会，北京警方的警务改革将全面完成，它将成为一种公安工作的安全标准和规范，有效提升传统的公安工作。”

　　文/《瞭望》新闻周刊记者李舒

　　40名“蛙人”背负探测仪潜入水底，在约2平方公里的水域内来回快速扫描，水底、水面、水上每一个重点部位都显示在电脑屏幕上；百余只搜爆犬在安检员的引导下嗅遍了每一寸草地。

　　这是北京顺义奥林匹克水上公园奥运测试赛开赛前的例行检查。比赛场馆安保负责人告诉《瞭望》新闻周刊：“这套监控设备真正实现了无缝链接，工作人员6个小时一班，重点对奥运场馆及周边地区实施监控，做到管人、看地、控物、问事、盯问题。”

　　模拟奥运赛时运行的“好运北京”系列体育赛事，自8月8日起在北京连续推出至今，比赛场馆未发生任何治安和交通问题。

　　北京市警方为此启动的社会面二级防控方案，在重点地区启动的二级加强区域等级防控方案，获得了“迄今为止较圆满完成了安保任务”的评价。

　　北京作为国家首都和人口超千万的特大型城市，治安保卫任务重，治安形势复杂。为增强对社会治安的掌控能力，北京市公安机关近年来坚持不懈地推动警务机制革命。

　　中共北京市委常委、市公安局局长马振川表示：“到2008年奥运会，北京警方的警务改革将全面完成，它将成为一种公安工作的安全标准和规范，有效提升传统的公安工作。”

　　“四张网”启动警务革命

　　从2003年到2005年，北京警方将原来的“严打”模式，过渡到“四张网”整体防控模式。这“四张网”包括巡逻防控网、社区防控网、治安防控网、内部单位防控网。目前，这一模式已取得明显成效。

　　马振川说，北京的警务革命是从用整体防控替代“严打”拉开序幕的。编织一张覆盖全部城区、控制所有时段的大网，“这是北京应对奥运安保下的重要一步棋。”

　　基层民警告诉本刊记者，“严打”的弊端，他们早就有切身感受，但一直没找到可以替代的模式。自1983年全国首次“严打”起，北京经历了三次全国统一的“严打”战役，其间还有百余次以打击刑事犯罪为主的“严打”行动。

　　警务专家对“严打”模式作出评价：投入几万人，才抓了几十个人；基层没有积极主动性，每天等着上面派活；一个地方发案高，全国跟着一起打！

　　马振川说，“严打”是在特殊时期，为解决违法犯罪问题采用的特殊手段。但以战役式统一行动为主导的警务模式，已开始制约公安事业全面协调发展。

　　2004年，“全时空打击”的模式在北京逐渐代替了“严打”。

　　这个被称为“四张网”的格局是：巡逻网包“线”，盯准全市主要大街、重点繁华地区、高发案地区；社区网包“块”，看准社区内的人、地、物、事；内保网控制单位内的事情，指挥中心与水电气热等重点单位、要害部门的内部监控系统相联；以上三张网外的“吃、住、行、销、乐”行业，由治安网负责。

　　实施这个模式后，一个明显的变化是，有限的警力都用在了该用的地方。

　　巡逻、社区、内保、治安四张防控网络从理论上覆盖了北京的大街小巷，但4万多警力不可能在每个角落都做到人盯人、点对点的防控。在“四张网”的建设过程当中，投入的很大一部分力量不单纯是民警，而是发动群众，比如说有义务巡逻队、有社会各个部门的保安，都弥补了警力不足。

　　北京西客站日常客流量大、人员情况复杂。车站内有一个地下邮币卡市场，民警孙胜负责分管治安，每天巡逻。在别人眼里他只是走走瞧瞧，但他正是“四张网”中的一个防控点。

　　2005年2月3日17时左右，孙胜带着保安巡逻队到内部停车场时，听见有人喊抢钱了，邮市一名摊主在银行取出54万元现金刚回到停车场，就遭到3名持枪男子的抢劫。孙胜和3名保安很快追上去，制服了2名歹徒，54万元现金当场追回。

　　另一名犯罪嫌疑人趁乱逃跑。由于他可能携带枪支，北京市公安局110指挥中心接警后，启动一级巡逻方案，调动各警种在疑犯可能进出城区的路口展开全方位布控，一张密不透风的大网紧急张开。当晚9点，巡逻车组在南三环抓获了漏网的犯罪嫌疑人。案件的成功破获，展现了治安巡逻网张开后的威力。

　　马振川说：“我们发现并研究一类犯罪问题的规律，针对这类犯罪就可以布控，有人蹲守、有人巡逻。在高发案时段、高发案的部位，有民警穿着警服公开巡逻，抢劫犯不敢再抢；即使抢，也能够很及时地追打他，也就是说在第一时间，市民被侵害的时候，警察都能够赶到。”

　　马振川所说的建立“四张网”，核心就是针对可能发生的犯罪行为进行预防，从而实现整体防控。在1996年，北京连续3次发生运钞车被抢案件。而近8年来，随着金融系统内保网的完善，北京已没有一家银行被抢、被盗成过，银行案件几乎都以未遂告终。原因在于北京警方强化了相关单位防控网络的建设。1200多辆运钞车上都安装了GPS卫星定位系统、城区所有的ATM自动取款机都纳入了监控范围、银行网点实现了报警装置联网，并制定了面对突发事件的应急预案，加强了处置能力。

　　社区网的建设在北京同步推进，城区四合院的旧木门变成了磁卡和对讲防盗门，农村实现了整村封闭管理，以前容易发生偷盗案件的平房现在成了平安院。北京的社区民警用这种最朴实却最有效的方式守护居民的平安。目前北京市平安社区占到了全部社区总数的50%以上。

　　2007年1月18日，国际奥委会北京奥运会协调委员会主席维尔布鲁根一行到北京奥运安保指挥中心参观，对北京警方提出的“整体防控”概念表示肯定。

　　维尔布鲁根代表国际奥委会对奥运安保指挥中心及北京市公安局所作出的努力表示感谢，同时对奥运安保工作进展情况给予了充分的肯定。他认为，北京警方提出的“整体防控”概念非常好，因为除了打击犯罪，它更加强调防范和控制犯罪。

　　“百姓数据”成为警务指挥棒

　　不搞“严打”了，上级不再派任务，用什么指挥警务工作呢？从2004年开始，采集自基层实际情况和老百姓的公安业务数据取代了层层下达的任务指标，成为首都警务工作的指挥棒、社会安全的监测仪。

　　马振川认为，要想让数据成为指导警务工作的依据，必须要测算出不同业务的常量标准和动态浮动值。两者动态比较，才可以确定警力配置，并用来衡量实际工作效能。北京根据违法犯罪季节性规律、不同地区差异、打击违法犯罪质量等数据，测算出不同业务的常量标准和动态浮动值，而这些数据均来自一线、来自百姓。

　　在北京市警务动态数据的统计源中，110警情成为重要依据。马振川说：“老百姓直接给110打电话，最具有真实性和代表性；而110不背负破案任务和地方政府的考核任务，最具有客观性。110接到刑事类案件报警，民警出警后确定案件发生，由此产生的数据具有代表性，和全市其他数据存在对应的关系，因此成为我们测定动态浮动值的主要依据。”

　　常量标准如何确定？2004年初，北京市公安局借鉴国际反恐等级制度，统计了3年各类案件发案量，设定平均值为“平安”与“不平安”之间的平衡点。以110刑事类警情为例，北京城八区日均80件均值，为“平稳”等级，用黄色标注；上浮10%为“警示”等级，用醒目的橙色标记；下浮10%为“良好”等级，显示为绿色。

　　“百姓数据”其实是一个发案合理值，包含3大类14项数据指标：一是治安状况预警数据，包括110警情、刑事案件发案、治安违法案件的数量等；二是工作绩效评价数据，包括破获刑事案件数、刑事拘留处理的人员数等；三是地区经济发展、人口结构等其他综合参考数据。各公安分（县）局根据这个数据常量的动态变化，随时调整警力部署，明确打击重点，把有限的警力用到了该用的地方。

　　据北京市公安局海淀分局办公室主任孙涛介绍，整个海淀区被划分为696块、398段，明确了最小的治安单位、责任民警和数据常量，同样是上下波动10%来制定平稳、良好、警示等级，再根据警情变化来确定打防重点；确定警力的投向和流量。“哪个地方哪类犯罪高出设定数据，全市公安的计算机统计图上这个区域就呈红色，就表明这个地方不安宁，民警没有完成任务。”

　　“百姓数据”的另一个突破是：警务工作更加关注弱势群体，以及和与老百姓切身利益相关的小案件。北京市公安局明确提出，公安工作不能因善小而不为，要真正向以人为本转轨。

　　马振川说：“以盗窃案件为例，比如我们刑事侦查的立案标准是500元，那么偷了400元就不算刑事案件，可以不立案；但对于老百姓来说，偷了就是偷，抢了就是抢，哪怕丢了一元钱都一样没有安全感。因此我们用110接警的标准来统计，不能按照刑法的标准来统计。以往，很多中小案件不被公安机关重视，老百姓的利益就被漠视了。”

　　“百姓数据”真正从老百姓切身利益出发，把警务工作与社会治安动态挂钩，只要老百姓报警了，案件确实发生了，不管数额大小，只要在你的区域，就算你的发案量。实际上是公安部门在自加压力，也确实增加了精确打击犯罪的力度。

　　对此，马振川提出了他的“沙堆理论”：转型期社会和治安形势出现新特点，要想大案少，一般刑事案件必须少；要想一般刑事案件少，治安案件必须少；要想治安案件少，社会治安秩序必须好。只有良好的社会治安秩序，才能保证各类治安问题和各种刑事犯罪的减少，“沙基小了，沙堆就低了”。

　　“百姓数据为依据，警力跟着数据走，领导跟着警力走”——精确指导的公安工作模式在北京已经“常态化”并初显成效，基本实现了警力配置的科学化和效能的最大化。

　　“警情监测——分析判研——预警发布——指挥调度——精确打击——完善防控”的日常警务工作模式，改变了以往发案率一高，就搞集中统一行动的突击应付型工作模式。

　　2005年，北京市民警的休假比例从原来的不足50%上升到95%，他们的健康权和休息权都有了保证。马振川表示：“首都警方将努力追求建立‘警力配置最优、资源消耗最低、警务效益最大’的工作机制。”

　　在以往，每到年底，警情必定大幅度上升，而年底的大清查、大会战也几乎成了公安机关一成不变的工作模式。自推行常量指导警务工作模式以来，在分析预测违法犯罪数量不会大幅波动前提下，北京市公安机关去年年底没有开展大规模打防行动，而是随时根据常量调整警力部署，科学组织日常打防控工作，结果第四季度刑事案件升幅比三季度下降了12.2%。

　　精确指导收到了“低能耗、高产出”的效果。四季青派出所所长李鹏说：“2006年我没有停一天休息，我们所的民警年休假完成90%，不停休、不欠休，还能保持一个地区的平稳，我认为不仅是进步，更是一种飞跃，我们是新机制的执行者、又是受益者。”

　　司法部研究室一位研究员撰文指出，废弃“指标制”是警务改革趋势。“百姓数据常量”思维是警方在新形势下科学防范、提高打击精确度的新思维。常量数据库最早运用于国外的商业企业，如世界第一大零售商沃尔玛，就是凭借其强大的卖场、物流数据库指导其日常工作。北京公安首次尝试用常量数据库指导政府机关的工作，表明公安数据库系统经过多年发展，已经产生了新一代的应用，这必将在提高公安业务的效率、加快案件侦破和扩大战果、预测发案规律、对案件防患于未然等方面产生深远的影响。

　　新模式运行两年多来取得较大成效。2006年，北京城八区刑事类警情良好、平稳等级天数达到319天，占全年总天数的87.4%，同比增加7.9%。2005年北京市刑事发案增幅同比回落16%，2006年又回落了4%；持续高发的盗窃机动车案件发案率2005年首次下降13%，2006年下降26.4%。在发案持续回落的同时，全局破案数量和抓获犯罪嫌疑人数量逐年增加，2005年同比分别上升11.8%、8.8%，2006年又分别上升了12.5%和13.1%。

　　从“首长决策”到科学用警

　　2007年年初以来，北京公安又创新警务指挥体系，改变了过去首长决策、令出多头的经验型用警模式，在不增员的情况下，实际警力增加20%以上。

　　“长期以来，公安没有规范的勤务模式，凭经验开展工作，一个大案发生后，四五个局长到场，实际用处不大，令出多头，消耗了大量警力资源。如何建立一种常态的、规范的警务指挥模式，一直考问着我们。”马振川说。

　　为改变“首长决策”，北京警方作了一系列变革。2007年，一个“纵短横宽”的扁平化勤务指挥体系在北京成型：以指挥中心为枢纽，纵向减少层次，从指挥的最高点一步跨到具体实施的民警，没有中间环节；横向打破警种、地域和部门界限，将触角延伸到打、防、控工作的所有领域。

　　在北京市公安局和各分（县）局指挥中心大屏幕上，实时显示着发案数量、值班警力，电子地图上密密麻麻闪烁着巡逻民警和巡逻车组的卫星图标，可以清晰地看到民警的头像、警号、车号、位置。接到110报警时，调度民警直接通过手台呼叫一线“单兵”。

　　市局指挥中心副主任罗明说：“所有警务部署从指挥中心一个‘出口’发布，一是减少了环节，提高了快速反应能力；二是实现了跨区域、跨警种合力处置案件，工作量和工作节奏比以前成倍提升。”

　　市局指挥中心“抓重大、抓突出、抓核心”，处置一级警情和二级警情中需要跨区域、跨警种的警情。如抢劫金融机构、爆炸、枪击等重大刑事案件、大规模群体性事件等。各分（县）局指挥中心“抓属地、抓实战”，处置二级以下常规警情时，按属地管辖职责，直接指挥到单个民警或车组，并上报情况。

　　减少指挥层级意味着一场从首长决策到科学用警的变革。指挥长是最高决策人，因为他对于警情的实时掌握、分析判断能力远远超过行政首长，扁平化追求的就是这个目标。而且，首长命令多属于经验式判断。由指挥员统一指挥、先期处置、追求第一时间调动警力，是当前治安形势的必然要求。

　　“三环四通桥西侧有人抢劫，嫌疑人为6名东北口音男子，穿黑色上衣，抢劫后徒步向西逃跑。派出所民警赶赴现场，巡警201、202、武警308、特警04车组沿三环查找。”

　　“特警04巡逻车组发现嫌疑人，巡警201、202，武警308，车组赶赴支援。”

　　“两嫌疑人沿学院南路向东逃跑，大钟寺派出所巡逻车进入万寿寺派出所管界查找。”

　　“大钟寺5701车组在北京理工大学门口将两名嫌疑人抓获，起获三部手机。”

　　……

　　北京市公安局海淀分局指挥中心民警张涛从容地调度着案发地周边派出所、巡警、武警力量，从接警到抓获嫌疑人，用时6分钟。这幕看似美国大片的场景，已经在北京街头上演。

　　自2006年1月至2007年6月，仅经张涛快速布警和指挥及时出击，抓获的各类违法犯罪嫌疑人达6855名。其中，作拘留以上处理的1138名。

　　“现在，我们对辖区街面犯罪的控制率，已经接近了50%。”海淀公安分局局长张伟刚不无自豪。

　　随着扁平化指挥体系日益成型，首都公安尝到了甜头。马振川说，公安工作也应该算一笔“效益账”，科学的用警模式就要以实现警力投入效益的最大化为目标。扁平化指挥体系在提升了打防控效能的同时，大大节约了警力成本。

　　由于纵向打破了接力布警模式、横向牵动所有专业处置力量，形成了“接警快、调警快、出警快、现场处置快”的局面，极大提高了反应速度和准确度，强化了打击效能。

　　2006年8月7日15时26分，一辆从辽宁海城开往北京的长途汽车被一名男子持枪和爆炸物劫持至北京火车站前，北京市公安局指挥中心接警后，对特警、巡警、派出所和街面巡逻警力同时下达处警指令。14分钟后，民警抓获了携带爆炸装置的犯罪嫌疑人，成功解救了车上28名人质。

　　统计显示，2006年，北京市城八区110平均出警速度为4.5分钟，5分钟内到达现场的抓获率达58%。而负面影响大、极易引起社会恐慌的驾驶摩托车“骑抢”案件，从2006年高峰期的日均12起，下降到目前的月均不足3起。

　　2006年北京各公安分（县）局自主调整区域等级防控方案493次，向高发警情地区调整警力11万余人次，远远低于过去靠全局统一行动集中整顿投入的警力。同时，民警休假率达到了97.4%。

　　综合计算这些数据，可见其效果相当于没有增加一名警察，就增加了超过20%的警力。

　　专家指出，北京此番实施的“勤务指挥体系改革”，将破解我国警务体制中的三大深层难题：

　　一是解决警力短缺和工作效能低等问题，增加了民警的有效工时。根据警情和工作重点明确每个民警的上勤时间和地点，规范了民警的工作行为，消除了偷懒、脱岗、误岗等现象。

　　二是破解警种分割、交叉重叠，打防脱节的难题。巡逻、社区、治安各警种捆绑作战，共同作用于一个工作单元，改变了过去“打乱仗”的局面，有效解决了忙闲不均的问题，又使得各警种能有效配合。

　　三是解决工作运行程序烦琐、勤务指挥警令传递不畅的问题。“扁平化指挥”模式运行以来，各指挥中心根据警情“三高”变化调整警力投向投量，改变了各级行政首长多头指挥的情况；指挥中心直接指挥民警，有效提高了勤务指挥效能。□