内蒙古固阳县430亩土地权属法律之争(图)

　　图中右上角为窑厂烟囱，中间插红旗的白楼为固阳县委县政府，左边为正在开发的商品楼

　　对这种没有经过征收，绕过法定的征收程序，在没有任何依据的情况下，一纸纪要就剥夺了集体所有权的行为，违反我们国家的宪法、土地管理法、物权法和民法通则这四部重要的法律。通过这样的非法决定，实际上是给农民零补偿，“以批代征”

　　本报记者 韦文洁

　　要改变一块权属明确的集体土地的性质，除了通过合法的划拨或征收，有没有第三种办法？对这个简单的问题，人们给出的答案毋庸置疑是“无”。

　　但在内蒙古自治区固阳县，对上述答案无疑不能给满分。三个月前，该县一纸《会议纪要》，就使430亩集体土地变性质，以致引发了一场沸沸扬扬持续至今的土地权属之争。

　　“集体”的前身

　　周围被迅速开发的楼盘包围，使位于固阳县党政大楼东南侧，距其大门一路之隔的这430亩土地，在54岁的老党员王存忠眼中，经过20多年萧瑟冷落的土地，眼下无疑成了寸土必争的金圪塔。

　　曾在部队当过兵，在这块土地上生活了30多年的王存忠，亲眼目睹了这块土地在不同时代所发生的变化。

　　1978年2月3日，王存忠所在的部队砖厂因为业务需要，与金山镇(原九分子乡)甲坝自然村(以下简称甲坝组)签订了一个《土地协议书》，占用该组430亩土地，补偿14890元。

　　1987年9月17日，该部队撤离固阳时，将砖厂无偿支援给了九分子乡政府。在一份《关于将×××××部队砖厂无偿支援扶贫对口单位九分子乡的支援项目及事宜》的文件中，对砖厂的地界范围、产权所有、场地划分均做了明确具体的说明，并经部队、固阳县政府、九分子乡三方盖章后正式生效。

　　九分子乡接手砖厂后，考虑到经济效益，在1989年6月30日将砖厂租赁给了包头市效区河东乡边飞龙。2005年1月，原九分子乡农工商企业服务站与边飞龙再次签订了11年的承包合同。据原小组长白小平向记者介绍，2005年之前为三年一个租期，承包费乡政府和甲坝组各占一半。

　　在白小平一个写着“工作手册”的白色塑料封面的日记本里，记者发现，自上世纪90年代起，甲坝组就开始不停地出卖砖厂的土地。

　　日记本的其中一页上面写道：1999年6月10号，星期四，晚。地点：宋大海家。召开全体议事员会议。参加人：白小平、白来宽、白锁柱、宋大海……等9人。列席：宋大奇、李长林、李长林妹夫。内容：商议李长林占地建菜窖一事。1，同意征用大约5亩土地；2，地价每亩4000元；3，以后有征用的单位和个人，看地理位置和地貌等情况决定地价，如没有买地的人和一些不好推托的人，地价最低不低于陈永胜的地价(每亩2000元)。

　　自上世纪90年代至2006年5月26日，甲坝组以每亩500元至7000元不等的价格，向10户人家出具了卖地手续，卖掉了60亩砖厂所占地，国土资源局予以办理了土地使用手续。

　　2006年9月份，因挪用公款、卖地等原因，白小平落选甲坝组组长。2007年1月23日，又被固阳县纪委开除党籍。

　　对此，白小平颇感委屈，随便打开日记本的一页，指着上面一长溜议事员名单对记者说：“你看，卖地都是公开的，每一次都有十个村民代表同意。”这些过程说明，该村民组实际上一直在支配这些土地的使用。

　　《会议纪要》确权

　　白小平落选了，集体土地得到了法律的保护，没有人再敢随便卖地了。当甲坝组村民尚在欣喜之中，又一种让人担忧的说法开始在组里流传：砖厂是国有土地，与甲坝组没有任何关系。

　　在惴惴不安的等待中，新当选的村民组长赵国珍发现，这一说法竟变成了现实，白纸黑字地出现在县国土局的文件上。

　　今年3月22日，在固阳县国土局出具的《关于金山镇甲坝村民反映电力公司征地、九分子砖厂占地问题的调查结果及处理意见》中认为，根据《国家土地管理局关于确定土地所有权和使用权的若干规定》第十六条之规定：有下列情况之一的(1962年———1982年期间)，属于国家所有：1，签订过土地转移等有关协议的；2，经县级以上人民政府批准使用的；3，进行过一定补偿或安置劳力的；4，接受农民集体馈赠的；5，己购买原集体所有权的建筑物的。原部队砖厂1978年建厂时签订过协议书，给付过农民补偿，并经过部队建档备案。由于该部队撤制时将砖厂移交九分子乡，1992年固阳县进行第一次详查时，经权属双方确认原部队砖厂土地权属“乡集体所有”，经综合分析后，我局认为：砖厂的土地所有权应为“国有”。现在砖厂的使用权和所有权无论是谁，其土地的国有性质不变。

　　而让人不解的是，就在一个月前，2007年2月8日，由县国土局等四个单位联合出具的《关于金山镇甲坝村民反映固阳县电力公司征地、九分子乡占地问题的调查结果及处理意见》中，对砖厂的权属认定却迥然不同：“九分子砖厂原系×××××部队砖厂，1978年2月由该部赠与九分子乡政府，成为九分子乡办企业。砖厂共占地430亩，经县国土局认定，土地性质属于乡镇企业集体所有。”

　　对同一块土地，国土局何以在相距仅仅一个月的时间，却出现了两种不同性质的“认定”、“认为”？北京市律协土地法委员会主任、人民大学地产研究所所长李晓斌据此分析：“认为也好，认定也好，实际上是一回事。做为国土局来讲，它是土地政策和规章制度的执行部门，应该非常清楚这些界线，对于这样一块很明确的集体土地，你要改变它的性质，只有通过征收。”

　　10月10日下午，固阳县国土局岳局长在他的办公室里就此权属变化向记者解释的理由是：“1992年第一次全国土地大调查，误差很大，漏洞很多。”

　　李晓斌认为：“如果只有1978年的赔偿协议，没有1987年的部队裁减三产的赠予行为，可以套第一条；现在是反过来，在利用土地过后，1987年，它又把土地赠送给集体了，这是通过文件得到了确认，没有任何问题的。在这个赠予之后，再没有签协议，批准使用，那它的权利就应该不动了。为什么叫不动产权，你没有任何变化的事实，你是不可能把这个产权流转的。”

　　在距3月22日县国土局出台“认为”砖厂所有权为国有不久，7月25日，由县委常委王建忠，召集金山镇、国土局、建设局和信访办召开会议，专题研究甲坝组村民反映的问题。会议纪要如下：1，砖厂占用430亩土地性质为“国有”；2，按照金山镇城镇建设总体规划，从砖厂430亩土地中，拍卖315亩用于房地产开发。

　　砖厂权属之辩

　　一纸纪要就这样确定了土地的权属，它是否受到法律的保护？

　　“肯定是无效的。”人民大学土地管理系教授谭峻说：“由县常委来确权有缺陷，轻则失职，重则错误。”

　　李晓斌认为：“确权的形式应该是县政府。由县常委召集一些部门做个会议纪要，没有严格按照确权的形式来走，是违反确权规定的。”

　　对部队赠予土地的过程，谭峻说：“当时全军有这样一个政策，把土地让给集体或农民，这样从国有到集体就是合法转化了。何况从1987年到2007年已经20年了，在此使用过程当中，没有人来阻挠这个权利，提出异议，或通过权利转移的过程，根据国际上通行的时效取得制度，20年以后，这个产权就归使用人所有。”

　　这一观点也获得了李晓斌的赞同：“虽然咱们国家没有规定取得时效，但是不等于说这种理由不存在。确权中一惯是尊重历史，尊重现状，在历史和现状都很明确的情况下，应该尊重它，不应该改变。”李晓斌认为：“部队的东西转赠给乡政府，本身没有法律禁止，没有无效行为的手段，即没有转赠给个人或外国人，它赠给的是集体。而这个集体恰恰是当年支持了它的工作，这既不违法也符合一定的情理，还包含着利益的返还，尽管返还给了乡里。根据等价有偿的这样一个回报，他们名义上是赠予，其实是他们不用土地之后的返还，只不过返还给集体了。从部队来讲，符合上级的归定和要求，不再生产。从乡村来讲，集体土地又回归了，那么产权就没有问题，属于乡集体所有。”

　　“退一万步讲，即使赠予不合法，时效没有20年，对这块有争议的土地，要变更确权，也要提请上一级政府来裁决。”谭峻说，“确权和登记是一块进行的。是由县人民政府来颁发登记，委托土地部门来确权。只要登记了，产权确定给谁，那就是谁的。权利关系人认为这是错的，马上提出异议，可以把它更改过来。但在没有更改过来之前，这个土地登记是谁的，就是谁的，那怕这个行为是错误的。因为已经确权了，做为国家的一个公信力，应该得到法律的保护”。

　　“1992年全国第一次土地大调查时确权为集体，更是一次法律效力特别明确的登记确权行为。从1992到2007这15年时间中没有其他争议，那么1992年这个确权登记发证，就应该受到保护。到了2007年，在没有争议的情况下，或者是近年来没有充分的理由，就不能推翻1992年的这次正常的确权。”李晓斌说。

　　以批代征零补偿

　　在7月25日的《会议纪要》出台之前，据当地村民告诉记者，在6月份的包头日报上，就刊登了拍卖砖厂土地的公告。

　　谭峻认为，对有争议的土地，确权有明文规定，在权属没有确认之前，县里必须报到地市级，市里报省里，经上级仲裁。本级政府直接挂牌拍卖，这是绝对不行的。政府必须在产权清楚的前提下，才能招拍挂。按现有情况来看，当地政府要这样做，说白了，就是想不花钱，还要从土地上得到收益。

　　李晓斌同样认为，现在固阳县政府就是想卖这块地，又不想付老百姓的征地补偿费，对征用的土地不进行补偿。这纯粹就是掠夺集体财富，根本不顾及集体所有权的违法行为。在物权法颁布后，县一级政府这样做，太过分了。

　　对这种没有经过征收，绕过法定的征收程序，在没有任何依据的情况下，一纸纪要就剥夺了集体所有权的行为，李晓斌认为，它违反我们国家的宪法、土地管理法、物权法和民法通则这四部重要的法律，明目张胆地违反了法律规定的所有权制度。如果要这样干的话，通过这样的非法决定，实际上是给农民零补偿，“以批代征”。

　　在离开固阳县的时候，县政府办公室的李副主任笑咪咪地告诉记者，他刚和财政局的曾局长通电话时得到了一个好消息，拍卖砖厂土地的3800万元已经全部进入了国库。但让国土局的岳局长有些遗憾的是，“为了买回甲坝组以前卖出去的60亩土地，花了县里四五百万元”。