仲裁化解群体纠纷的实践与对策

　　青岛仲裁委员会

　　当前，随着改革开放的不断深入和公民法制意识的逐步增强，社会经济生活中一些潜在的深层次矛盾逐渐显露，出现了利益主体多元化、利益冲突表面化、利益关系复杂化的新情况，其中群体性纠纷大量产生，已经成为一个不容忽视的社会问题。由于群体性纠纷主体、内容和表现都很复杂，而且往往涉及社会热点、敏感问题，处置不当，容易引发影响社会稳定的连锁反应，危及社会和谐。如何积极探索有效解决群体性纠纷的新途径，是各级党委和政府十分关注的问题，也是摆在仲裁机构面前的重要课题。近年来，我会立足仲裁职能，从社会稳定和谐的大局出发，注重调查分析和总结群体性纠纷的类型、特点、产生的原因及处理的难点，坚持依法公正亲和高效的“亲和仲裁”服务理念，积极探索解决途径，妥善调处了涉及商品房买卖、租赁等群体性纠纷，化解了千余名当事人的矛盾，为当事人挽回经济损失三千多万元，维护了当事人的合法权益，为构建社会主义和谐社会作出了积极贡献。

　　一、群体性纠纷案件的特点

　　通过对我会近年来审理的不同类型的群体性纠纷案件总结分析来看，群体性纠纷案件主要呈现以下四个方面的特点：

　　(一)纠纷起因和诉求内容多元化。所受理的群体性纠纷案件起因复杂，客运出租汽车经营服务、物业管理、商品房买卖合同纠纷等成为群体性纠纷多发领域。同时，群体方诉求的内容亦显多样化，除追求纯粹的经济利益的传统诉求外，又增加了关系到行业管理、生活质量的诉求。

　　(二)多为诱发社会不稳定的矛盾集中点。群体性纠纷的基本特点是当事人多、涉及面广、矛盾复杂。从受理的群体纠纷案件的当事人情况来看，90%以上的申请人总体上都是社会的相对弱势群体，他们往往缺乏权利救济的能力，只好谋求通过非理性手段，如集体上访等方式来引起社会和党政部门的关注。

　　(三)群体性纠纷的组织形态逐渐从零散型转变为有组织型。在过去的群体性纠纷中，尽管人数众多，但“群龙无首”，近年来的群体纠纷呈现有组织、有负责人、有分工的特征。一些具有一定文化水平、号召力强的当事人往往成为组织策划者。

　　(四)群体方依法维权意识由被动变为主动。在众多的群体纠纷中，群体方总是希望通过群体的力量，引起政府重视或社会关注，从而促进纠纷的解决。但因各种因素事与愿违，迫使他们丢掉幻想而拿起法律的武器参加仲裁，直接获取经济利益的原始目的从而转化为“要说法，要权利”的维权意识。

　　二、发挥仲裁优势，妥善处理群体性纠纷案件

　　针对群体性纠纷的上述特点，我会充分发挥尊重仲裁当事人意思自治、专家办案、不公开审理、参照行业惯例公平合理处置争议、一裁终局等优势，认真践行“亲和仲裁”服务理念，综合运用法律、道德、情感、商业惯例等手段，公平公正地处理群体性纠纷，及时有效地化解社会矛盾，努力实现法律效果和社会效果的统一。

　　(一)增强政治意识和大局意识，自觉把仲裁工作放在经济和社会发展的全局中谋划。在构建社会主义和谐社会理念指导下，树立以实现社会和谐为目的的价值目标，变被动办理群体性纠纷案件为主动为党委和政府排忧解难。成立了“商事调解中心”，通过各种渠道了解群体性纠纷案件的信息，对双方当事人之间没有仲裁协议，不符合受理条件的案件，不回避矛盾，不移交矛盾，积极促使双方事后达成仲裁协议，把群体性纠纷引入仲裁程序予以解决。对双方当事人之间有仲裁协议，符合受理条件的案件，受理之初即介入调解，为双方当事人早接触搭建平台，通过调解分清矛盾类型，理清争议焦点，力促庭前和解。对于双方分歧较大、矛盾激烈的案件，把通过调解掌握的情况及时向仲裁庭反馈，为审理工作顺利进行打好基础，力争把各类群体性纠纷化解在仲裁程序之中，不激化矛盾，不上交矛盾，做到案结事了，服裁止争，为经济发展和社会和谐稳定提供良好的法律保障。

　　(二)全面落实矛盾纠纷排查调处工作责任制。认真贯彻全国、省、市矛盾纠纷排查化解工作会议精神，制定了《矛盾纠纷排查工作实施意见》，建立健全矛盾纠纷信息排查网络、定期排查和信息反馈制度，完善信息收集、报送、分析机制，明确分工，落实责任，强化监督。各部门每月逐人逐案进行排查，准确了解掌握群体性纠纷信息，及时发现可能导致群体性事件的潜在因素，立足抓早、抓小、抓苗头，及时采取风险评估、隐患分析、重点控制、妥善处置等工作措施，防止发生群体性事件。2004年6月，我会先后受理105名某小区业主与某房地产公司所签订《商品房购销合同》中因供热设施费而发生纠纷的群体案件。该群体案件的起因是开发商代收了业主的供热设施费，本案争议的焦点是开发商代收业主的供热设施费是否应当返还。立案前，群体方通过信访方式先后到建设管理部门、政府信访部门集体上访，通过媒体曝光房地产公司的不诚信行为，未得到最终处理后，回到仲裁程序寻求维权。经过较长时间的上访未果后，群体方情绪变得比较激动，受理之初即通过群体力量，希望引起重视和关注。我们既有针对性地开展法制宣传教育，引导群体方遵纪守法，通过合法渠道反映合理诉求，又及时把这一群体纠纷纳入控制范围，有效控制了事态发展。仲裁庭根据合同约定和本案事实，作出了开发商返还业主供热设施费中所含锅炉款的裁决。裁决书作出以后，被申请人主动履行了裁决，并退还了收取的该小区所有业主的锅炉款。至此，一场可能激化的矛盾纠纷被化解。该案件审理过程中，仲裁庭严格执行仲裁程序，先后两次开庭，质证了证据，听取了双方的辩论意见；组织三次合议，统一仲裁庭意见。从中也积累了审理群体案件的经验。

　　(三)健全群体性纠纷案件的审理机制。

　　一是组织保障。成立了审理群体性案件的应急指导小组，由案件受理、案件办理、信访接待等部门工作人员组成。制定了群体案件应急处理预案。平时由应急指导小组负责督促、指导群体性案件的审理工作，讨论决定其中的重大、复杂、疑难案件。遇有引发信访以及群体性事件的特殊情况，由应急指导小组按照应急处理预案的规定，予以及时处置，防止事态扩大。

　　在尊重当事人自愿选择仲裁庭组成方式和仲裁员的同时，选派有经验的首席仲裁员、办案秘书承办群体性案件，及时发现和疏导其中的争议焦点和不稳定因素，并将法制教育贯穿于审理的全过程。

　　二是制度保障。建立“附言移交”工作制度，立案部门移交案件时，将群体方当事人在立案阶段的基本情况和表现，形成书面材料随案卷移交案件办理部门。案件办理部门将办案关口前移，充分利用仲裁规则规定的期间，早掌握情况，早介入案情，早做好审理的各项准备工作。进入审理程序后，实行动态跟踪管理和审理期限预先提示工作机制，每月通报案件进展情况，进行个案具体分析，研究解决对策。建立专家论证制度，对审理过程中出现的突发事件和复杂疑难问题，及时进行分析研究，指导办案实践。

　　三是措施保障。对群体性案件采取特事特办，及时、优先办理。采用裁前告知、裁后答疑、回访当事人等多种方式缓解、化解矛盾，避免矛盾激化。发挥仲裁保密、不公开审理的优势，坚持易解不宜结，易散不宜聚的原则，采取分点突破与集中解决相结合的方法，化整为零，真正体现当事人意思自治，充分尊重不同类型当事人对自己权利的自由处分权，让群体方当事人自行权衡利弊得失，能调解则调解，当裁决则裁决，实现公正与效率的有机统一。

　　(四)坚持调解为主、裁决为辅的基本做法。由于群体性纠纷案件当事人诉求的多元化，即使作出的裁决事实清楚、证据充分、适用法律得当，当事人也会因为理解差异而心口都不服。因此，仲裁庭将调解工作贯穿于案件的整个审理过程，并针对不同案件的不同情况，在案件之外想问题、找办法，“开门办案”、“借力办案”，在法律和规则允许的情况下，“走出去，请进来”，充分调动有利于调解的各种因素，积极促进调解进程。“走出去”，是多方了解情况，掌握政策，给仲裁庭以充分的思考空间和方向，防止“就办案而办案”，造成“案结事未了”，甚至“案结事更多”。“请进来”，就是请对案件有影响的机构和专家帮助仲裁庭做宣传解释、调解和解工作，扩大仲裁知晓度，提高仲裁的社会效益。由于措施得当，突破了群体性案件调解难的瓶颈，年内通过调解和解方式审结的案件占群体性案件数量的50%以上，取得了较好的社会效果。

　　三、仲裁群体性纠纷案件面临的问题及对策

　　群体性纠纷的多样性和复杂性、仲裁制度自身局限和社会仲裁意识的淡薄导致仲裁在化解群体纠纷时面临许多问题，迫切需要社会各界共同努力，不断开拓创新，积极探索仲裁群体性纠纷的新路子。

　　(一)仲裁的社会知晓度较低，市场主体运用仲裁方式解决争议的意识不强，导致许多群体性纠纷因没有仲裁协议，难以进入仲裁程序，无法采取仲裁方式进行司法救济。而仲裁严格的程序规定也难以满足处置群体性纠纷的效率要求。从化解矛盾角度讲，最有利的时机是越早越好。第三者越早介入，双方立场往往越容易调和。而纠纷诉至仲裁机构时，双方的矛盾已经濒临激化，再调解起来难度非常大。加之案件受理后，必须按照仲裁程序一步一步进行，矛盾经过规定的仲裁程序后更加尖锐，仲裁庭审理更为棘手。

　　针对上述问题，一方面要加大仲裁制度的宣传力度。培育和强化社会仲裁意识，增强仲裁的社会影响力，使更多的人了解仲裁、熟悉仲裁，自觉运用仲裁手段解决纠纷，维护自身合法权益，缓解党委政府信访工作压力，缓解纠纷解决机制的有限性和当前群体性纠纷多发性的矛盾。另一方面要利用仲裁工作网络建立群体性纠纷处置机制。充分发挥仲裁中心、办事处、联络员的作用，加强与行业组织、社会基层组织合作，及时搜集群体性纠纷的信息，有针对性地制定群体性纠纷处置预案，搞好调解机制与仲裁机制的结合，确保群体性纠纷早发现、快处置，防止事态扩大和矛盾升级。

　　(二)仲裁权的有限性导致无法解决夹杂于群体性纠纷中的其他社会矛盾。仲裁机构的裁判功能是定纷止争，但有些群体性纠纷表面上是涉及群体方的民事利益，其背后实质是群体方基于对社会现象或行业单位的不满而借仲裁途径寻求解决，是要求仲裁机构履行政府的相关行政性职能，但仲裁机构的裁决往往难以解决群体方诉求的实质矛盾。因此，在今后的工作中要注意延伸仲裁工作职能，构建仲裁机构与党委政府各职能部门、人民法院、行业组织、企事业单位的良性协调沟通机制。在审理群体性纠纷案件中，主动延伸仲裁服务功能，加强裁决后的仲裁法律建议工作，为相关部门规范行为提出法律意见，从源头上消除产生群体性纠纷的因素。

　　(三)创新处置群体性纠纷案件机制，积极寻找法律效果和社会效果的最佳平衡点。群体性纠纷案件往往涉及经济社会发展的大局，涉及社会和谐稳定，牵一发而动全身。若生硬照般法律条文办案，案件的裁决结果有可能在一定程度上影响经济社会发展、投资环境和政府形象。下一步，我们应强化人民调解功能。将群体性纠纷纳入调解范围，并在认同调解协议的合同效力的基础上，进一步赋予其强制执行的效力。改进信访处理方式，将法律援助引入信访，动员律师对符合法律援助条件的信访群众提供知识和道义上的支持，让群体性纠纷消灭在萌芽状态。其次，仲裁机构要充分发挥仲裁灵活便捷的优势，在正常的仲裁程序和手段之外寻求解决途径，动之以情、晓之以理，通过耐心细致的工作，化解矛盾，促成和谐，减轻群体性纠纷对社会稳定形成的压力，维护社会公平正义，为构建社会主义和谐社会做出贡献。