修改《民事诉讼法》系列报道之一《背景篇》困扰司法实践的两大难题

　　本文提要

　　2007年10月28日，经十届全国人大常委会第30次会议表决，通过了全国人大常委会关于修改《中华人民共和国民事诉讼法》的决定，决定自2008年4月1日起施行。这意味着中国最高立法机关对施行了16年的《民事诉讼法》首次出台修改决定。此次修改，着力破解司法领域公众反映最为强烈的“申诉难”和“执行难”问题。

　　2006年，全国各级法院共受理当事人申请再审（申诉）案件227002件，法院决定再审48214件，改判15568件，其中，民事再审案件占再审案件总数的90％以上。这表明，经过再审的案件，约有三分之一是原审判决确有错误，百姓申诉有理。这22万多件申诉案件仅仅是法院立案的，至于法院不予立案的申诉案实难统计。

　　2006年，全国各级人民法院受理申请执行的民事案件为213万件，法院发出执行通知后履行义务的为71万件，采取强制措施执行的为46万件。这意味着，有一半左右的“法律白条”最终难以兑现。

　　据统计，我国每年审理的民事诉讼案件在数百万件。2007年“两会”，最高人民法院院长在其工作报告中载明：2006年，全国各级法院审结一审民事案件4382407件。毫无疑问，《民事诉讼法》与公民人身权、财产权、劳动权、投资收益权等诸多权利息息相关。

　　2007年10月28日闭幕的十届全国人大常委会第30次会议上，公众瞩目的《民事诉讼法》修正案历经三审后，终于出台。《民事诉讼法》此次修改，并非是拆筋动骨式的“大修”，而是着力破解公众反映最为强烈的“申诉难”和“执行难”。

　　这一修法策略出自怎样的立法考虑？对民事诉讼实践将产生何种影响？目前的民事诉讼制度设计能否彻底根治“申诉难”、“执行难”两大司法顽疾？《民事诉讼法》“大修”的前景如何……本刊将以修改《民事诉讼法》系列报道的形式，分别以“背景篇”、“变法篇”、“思考篇”分三期进行刊发，对此次修法进行深度解读。

　　———编辑手记

　　2007年10月28日，经十届全国人大常委会第30次会议表决，通过了全国人大常委会关于修改《中华人民共和国民事诉讼法》的决定，决定自2008年4月1日起施行。这意味着中国最高立法机关对施行了16年的《民事诉讼法》首次出台修改决定。此次修改，着力破解司法领域公众反映最为强烈的“申诉难”和“执行难”问题。“申诉难”程序瑕疵

　　“想知道老百姓申诉有多难，到法院上访接待中心门口去看一看就清楚了。”在北京当律师的刘建国（化名）这样向笔者建议。

　　坐落在北京永定门附近的最高人民法院上访接待中心，每天都接待着诸多的上访、申诉者，他们不停地写诉状、递材料，一遍遍无助地诉说着在他们看来不公的故事，甚至有的从黑发申诉到白发，不知耗费了多少时日……其实这些人的要求并不高，他们认为在关乎自己人身财产或其他民事权益的审结案件中存在不公，希望法院再重新过问一下，此项行为在《民事诉讼法》中称之为公民的一项权利———申诉权。

　　所谓申诉，通常是指当事人向人民法院提出对已经审结的案件申请进行再审。在我国民事、刑事、行政三大诉讼法中，均设置了再审程序，这一程序也称审判监督程序，它是指对确有错误的发生法律效力的判决、裁定依法重新审理的一种特别程序。再审程序的本意是监督司法公正、补救司法错误，但在司法实践中愈演愈烈的“申诉难”现象，却使其效用大打折扣。有记者调查发现，在永定门“上访村”中，有人竟然还在为上世纪50年代的案件不断申诉。

　　有统计显示，2006年各级法院共受理当事人申请再审案件227002件，法院决定再审48214件，改判15568件，其中，民事再审案件占再审案件总数的90％以上。这表明，经过再审的案件，约有三分之一是原审判决确有错误，百姓申诉有理。有分析人士认为，法院受理的22万多件申请再审案中，有大量应当再审的并未成功启动再审程序，或者再审后应当改判并未改判。更重要的是，这22万多件申诉案件仅仅是法院立案的，至于法院不予立案的申诉实难统计。

　　在诸多的再审案件中，媒体曾披露了一起典型案件：科技专家李文峰认为不幸脑瘫的孙子与医院的诊治有关，将安徽某医院告上法庭，历经一审、二审、申诉、最高检抗诉、法院再审、执行等所有司法程序，耗时11年终于了结此案。为此，享受国务院政府特殊津贴的李文峰在59岁那年放弃了自己的事业，转而自学法律与医学。

　　“我从来不接申诉案，不是我不帮当事人，而是因为申诉案太难打，如果法院里没"熟人"，有时连申诉材料都递不上去。”律师刘建国回忆说，两年前的一天，因为一起明显判决不公的拆迁补偿案，一位40多岁的安徽妇女千里迢迢找上门来，请求刘建国帮着打申诉案。尽管对她十分同情，但刘建国还是硬着心肠回绝了，“当事人为了打官司已负债累累，既然知道申诉之难，何必让她再浪费律师费、差旅费这样的冤枉钱？”至今，刘建国仍清晰记得当事人失望离去的情景，“我当时心情很难受，也很无奈”……

　　“要不是当事人逼得急，绝不接申诉案。”与刘建国同一律师事务所的女律师马思佳（化名）虽然承办过几起申诉案，但她坦言：“能够向法院递上申诉材料已算幸运，但事情也许就到头了。至于能不能立案、能不能再审，通常是遥遥无期，再无下文。”“执行难”正义之羞

　　与“申诉难”相比，“执行难”是一个“知名度”更高的司法顽疾。如今人们已耳熟能详的“法律白条”一词，就是民间专为“执行难”而创造，从其流行程度看，无疑是对汉语词汇的“贡献”，尽管这是一份苦涩的贡献。

　　据统计，1986年以前，法院生效法律文书的自动履行率高达70%，之后逐年下降。十年过后的1996年，又一个70%出现了，不过这一回变成了债权人的申请执行率上升至70%以上。自上世纪90年代起日益加剧的“执行难”，一“难”就是近20年，逐渐演变成一个影响社会稳定的大问题。

　　最近几年，每年约有200万执行案件涌入法院申请执行。2006年的统计表明，各级人民法院受理申请执行的民事案件为213万件，法院发出执行通知后履行义务的为71万件，采取强制措施执行的为46万件。这意味着，有一半左右的“法律白条”最终难以兑现。

　　马思佳律师告诉笔者，她代理过的执行案件，只有20%能完全执行，30%能部分执行，剩下的完全无法执行，其它律师的办理情况也大致如此。正因为代理执行案费力大、效果差，如同不少律师拒接申诉案一样，许多律师对执行案也是如此。

　　林伟（化名）就是一个从不承接执行案件的北京律师，但是一场车祸却让他不得不品尝“执行难”的滋味。3年前，林伟乘坐长途客车前往A市，途中发生翻车事故，乘客死伤惨重，林伟身上三处粉碎性骨折，在医院里躺了整整半年。伤势好转后，林伟在A市起诉了肇事的客运公司，一审法院判决赔偿12万元，二审法院“调解”成4.5万元，但即使如此，赔偿款还是拿不到，林伟只好向法院申请执行，答复却是“没法执行”。林伟只好又通过朋友找有关人士协调，最后对方总算给了2万元。为了这场耗时两年多的官司，林伟往A市折腾了十多趟，光差旅费就花了一万多元，折算下来，他最后得到的实际赔偿只有区区数千元，如果把因耽误时间、精力而损失的执业收入计算在内，这纯粹就是一场“并未获得赔偿”的官司。林伟告诉笔者，车祸发生后，车上30多名受害乘客均提起了诉讼，但只有他一个人最终拿到了赔偿款。有一个车祸后被截肢的女大学生，为了打官司把房子都卖了，虽然判了一大笔赔偿款，但一分钱都没拿到。“相比之下，我还是幸运的。”林伟苦笑着说。

　　“赢了官司输了钱，倒贴一笔诉讼费”，这是形象描述“执行难”的民间顺口溜。为了7000元工伤事故赔偿金，一个60多岁的农民工在3年时间里往法院跑了一百多趟；判决书上确定6天就偿还的14万元赔偿金，一拖就是六年，走投无路的债权人一进法院大门就泪如雨下……诸如此类“执行难”的故事，演绎着无数辛酸的人间传奇。

　　当“法律白条”越积越多，终于发生了在街头贱卖判决书的荒唐一幕，而民间讨债公司等“私力”救济的“生意”也日渐走红，一些绝望的当事人甚至采取过激行为，由受害者渐渐蜕变为违法者。对于这些严重伤害法律公信力和司法权威性的尴尬乱象，有人直言不讳地指出：“这是正义之羞，司法之耻！”代表议案力推修法

　　理应有错必纠的法院其申诉大门半开半掩，代表法律尊严的法院判决成为“白条”，“申诉难”、“执行难”这两项司法顽疾，不知困扰了多少当事人，同时也困扰着我们的司法机关。

　　事实上，对于久治不愈的“申诉难”、“执行难”等“司法病”，高层高度重视。中央关于司法体制和工作机制改革的方案就明确提出，要着力解决人民群众反映强烈的“申诉难”和“执行难”问题。

　　为了解决“两难”，法院系统不断开展“执行年”、“执行大会战”之类的行动。2006年10月底，最高人民法院院长肖扬向全国人大常委会作报告时就坦陈，经过一年多对执行积案的集中清理，尚有80余万件积压案件未能执行，“执行难”问题尚未得到根本扭转。

　　与高层的焦虑相比，“申诉难”、“执行难”的最终“受害者”还是普通百姓，并引发了社会的普遍不满，其中媒体两篇文章的标题极具黑色幽默：《申诉难！难于上青天》、《执行难，再活五百年》。

　　这些强烈的社会情绪，必然投射进民意机关。近年来的“两会”期间，“申诉难”、“执行难”始终是持续不退的热点话题，要求从制度层面解决“两难”的呼声不断高涨。据统计，十届全国人大组成以来，全国人大代表们联名提出了90件修改《民事诉讼法》的议案，其中有57件要求完善审判监督程序和执行程序，解决“申诉难”和“执行难”的议案，占议案总数的近三分之二。

　　在众多的代表议案中，十届全国人大代表、湖南省高级人民法院院长江必新等30名代表在今年全国人代会上提交的《关于修改民事诉讼法以解决“执行难”、“申诉难”的议案》颇为引人注目，这份议案还同时提交了《民事诉讼法》修正案草案的建议稿。在此之前，《民事诉讼法》修改已列入十届全国人大常委会立法规划和今年的立法计划，全国人大常委会法制工作委员会以该议案为原始的“修法样本”，吸收各方意见，最终形成了《民事诉讼法》修正案草案。人大代表议案对立法架构产生实质性影响而不仅仅停留在呼吁层面，这在我国人大立法史上还是第一次，内中含义至为深远。

　　2007年6月24日，《民事诉讼法》修正案草案正式提交全国人大常委会审议。8月下旬和10月下旬，草案在其后召开的两次全国人大常委会上又先后接受了二审、三审直至通过。这种超乎寻常的立法快节奏，也许正反映了高层着力解决司法“两难”的迫切心情。

　　令社会各界颇感意外的是，此次修法并未“全线出击”，试图弥补《民事诉讼法》中的一切立法缺陷，而是直指民众最为不满、亦是最为顽固的“申诉难”和“执行难”。这种集中火力、直刺要害的修法策略，无疑是重民生、纳民意在我国立法领域的直接体现。