国务院发展研究中心官员:社保体系不能区分城乡

　　建设全民保障体系须进行制度整合

　　——访国务院发展研究中心社会发展研究部部长丁宁宁

　　十七大之后的经济大势（4）本报记者　徐伟

　　十七大提出全民保障的具体要求，正符合我国现阶段经济社会发展的需要，对建设和谐社会、改善民生、又好又快发展经济都会产生重大影响。

国务院发展研究中心发展研究部部长丁宁宁在接受中国经济时报记者采访时认为，总的讲，就是随着全民保障体系的建立，社会将更稳定、经济能够持续健康发展。但在操作上要做到：社会教育要保障公平，失去工作能力的要保障基本生活，卫生理念上要强调强健体魄、预防为主，基本住房要有政策补偿。

　　全民保障有利于经济持续发展

　　中国经济时报：中国共产党十七大报告要求，到2020年，覆盖城乡居民的社会保障体系基本建立，人人享有基本生活保障。您觉得这种提法与以往相比有什么变化？

　　丁宁宁：从发展角度来讲，科学发展观提出以后，我国的整个发展思路发生了比较大的变化。过去对全民保障认识方面有些偏差，或者说对它的认识有一个过程。以为只要经济发展、GDP上去了就是发展了。这样使得人们对发展经济的目的是什么反倒有些忽略了。

　　发展经济的目的本来就是提高人民生活。改革开放以后，小平同志曾说过，让一部分人先富裕起来，后一句就是走共同富裕的道路。现在十七大报告提出要建设覆盖城乡居民的社会保障体系，就是要让全体人民分享经济和社会发展的成果。

　　从西方发展历史来看，在第二次世界大战以前，失业导致的西方国家内部斗争从来没有停止过，成为社会稳定的威胁。第二次世界大战以后，西方国家重建时就考虑解决这个问题，提出了“福利国家”的口号，设计出社会保障制度。一个社会要想和谐的话，就要给竞争失败者以重新参与竞争的勇气和能力。我国经济发展正处于关键时期，经济增长的势头迅猛，对发展环境特别是社会稳定的要求也在增强，加快建设全民保障体系，不但对促进经济又好又快发展非常必要，也对我国和谐社会建设非常有利。十七大提出建立全民享有社会保障这样一个理念，既借鉴了西方发展的历史经验，也符合我国目前实际发展阶段的需要。

　　全民保障必须进行一系列制度整合

　　中国经济时报：建立“人人享有社会保障”体系不是养懒汉，而是建立一种抗风险的机制。根据国情，我国的社会保障制度应该是什么模式？

　　丁宁宁：我们应该吸取第二次世界大战后西方福利国家的经验教训。二战以后，西方福利国家重建时，在社会保障体系的设计上存在一些缺陷。一是对后来人口零增长估计不足，以高增长、高生育率为基础制定了保障制度，当社会老龄化之后，经济上的可持续性问题就暴露出来了。二是过高的社会保障标准导致了“福利陷阱”的出现。即那些不干活的人从国家得到的福利保障收入比干活纳税人的实际收入还高。

　　中国是一个人口大国，加之实行了严格的计划生育政策，很快就会进入老龄社会。在这种情况下，我们在“人人享有社会保障”的制度设计上，必须定位于“保障每一个人的基本生活要求”。但中国作为一个发展中国家，保障标准也不可能像西方福利国家那样高。

　　中国经济时报：我国建设“人人享有社会保障”体系如何具体操作呢？

　　丁宁宁：现在我们提的“人人享有社会保障”还是一个理念，还需要进行一系列的制度设计和制度整合。例如计划生育政策规定农村独生子女户每年发600元，就是一个很好的开端，但是还应该考虑将来怎么和养老保障结合起来。如果没有这样一个制度设计和制度整合，那么“人人享有社会保障”理念是难以实现的。

　　社会保障体系不能区分城乡

　　中国经济时报：我们注意到十七大报告中提到，要建立覆盖城乡居民的社会保障体系，您如何理解“覆盖城乡”？

　　丁宁宁：在许多西方国家如果有连续5年或7年的纳税记录，就可以取得公民身份；为什么我们的农民工在城市里干了十几年了，还不能把他们纳入城市社会保障体系呢？我们主张在最低基本保障方面不要区分城乡，因为实际上无法分开，不应该因人而异、因地而异。

　　当然，现在纳入会产生一些实际困难。因为市场经济有很多不讲人情的地方，如提高临时工工资和增加社会保障方面的缴费比重，会增加中国劳动力的成本。其实劳动力成本过低反而不利于技术进步，不利于产业结构调整。我们首先要避免的是，由于劳动力成本过低导致中国产业升级的困难。适当提高农民工工资、增加社会保障方面的缴费，有利于提高我国在国际分工中的地位，以及我国经济今后长期的稳定性。从宏观角度看，可能是一件好事。

　　另一方面，从国家的政治责任来讲，不能简单地认为农民有土地就是有保障，从而不管农民的社会保障问题。社会保障是政府的责任，它是指在家庭或者个人能力发生问题的时候，政府要对这个公民的生活负责。从这个意义上讲，社会保障是不分工人和农民的。社会保障要覆盖城乡居民是我们一直坚持的观点。在这个问题上原来有很大的争论，从党的十六届六中全会开始，反对的意见越来越少了，因为中央已经接受了这种提法。

　　社会保障应该是分层次的体系

　　中国经济时报：如何保障“人人享有基本社会保障”制度的可行性呢？

　　丁宁宁：任何制度的运转都需要一定的经济资源，社会保障体系的建设不能光依靠国家拨款。我们认为，除了国家公共预算中要留出一部分预备资金以外，对有工资收入的群体采取企业、个人双方缴费的方式，不仅可以提高社会保障制度在经济上的可持续性，而且能够提高个人在养老和医疗方面的保障水平。在目前发展阶段上，我国的社会保障必然是分层次的体系，采取个人、企业付费原则并不是国家推卸责任。国际经验告诉我们，这种分层次的社会保障制度不仅具备经济上的可持续性，也有利于避免“福利陷阱”。

　　中国经济时报：我们国家后发展就有这个好处，可以吸取国外的经验教训。但是城乡一体是否意味着农村水平与城镇接轨呢？

　　丁宁宁：原来城镇社会保障体系是根据比较高的工资水平来设计的，如果把全国人民的水平都设计到城镇正式工的水平，国家财力显然是达不到的。基本生活保障是有标准的，从国际上来看，只是一个人满足每天最起码的居住、食物、衣着条件，实际上相当于我们现在的最低生活保障标准。我们在发展水平很低的时候，有口饭吃就不错了，不能硬和西方发达国家的标准相比。所以我觉得不管城市还是农村的基本保障标准，都不应当是过去我们所说的相当于工资80％的退休金标准。

　　高等教育可逐步

　　纳入义务教育范畴

　　中国经济时报：现在对教育是否需要政府保障方面也有争论。

　　丁宁宁：中华民族非常有特点，有很好的文化传统，父母对子女教育的责任感非常突出。这样的民族不需要政府把什么都包起来。需要政府做的主要有两条：一是前面已经讲过的政府要保障弱势群体的生活；二是政府必须承担全民义务教育的责任。

　　市场经济要讲公平竞争，这就有个起点公平和机会均等的问题。尽管学术界对教育是否属于公共产品存在着争论，但从保证市场竞争的公平性、维护公民平等权利角度出发，政府将免费教育作为公共产品来提供，是符合市场经济要求的，政府承担义务教育的责任这一点无论如何不能动摇。不仅目前的义务教育属于社会保障体系的一个重要组成部分，而且随着国家经济能力的增强，高等教育也应该逐步纳入义务教育范畴。

　　医疗应定位保障常见病

　　中国经济时报：医疗作为和百姓健康息息相关的领域备受瞩目。国家在城乡居民的医疗保障方面应该如何作为？

　　丁宁宁：医疗这一块现在争论比较多的就是有病就得看。但我觉得关键的问题是要改变人们的健康理念。即树立预防为主的观念，把医疗卫生服务的重点放在预防上，提倡健康的生活方式；而不是小病不治拖成了大病了再去花钱治疗。在这个问题上，政府应当更有理性。现在一些人把政府的主要责任定为保大病，是值得认真商榷的。从国际经验看，政府在医疗卫生领域的主要责任只能是公共卫生和基本医疗保险，包括传染病防治、妇女围产期保健和婴幼儿保健，以及一般不用住院的多发病、常见病治疗，而不是那些更换器官之类的大病。虽然费用高昂的大病治疗宣传效果很好，但是对全民健康的贡献是很小的。政府出资的医疗保障要实事求是，对能治好的常见病、多发病要保证治好，而大病治疗的正确出路是走保险。随着政府保障能力的提高，可以逐步将一些可以治愈的大病纳入政府免费医疗的服务范畴。

　　对住房保障的研究需要再深入

　　中国经济时报：您刚才谈到了养老、低保、教育和医疗的保障问题，您认为政府在住房保障方面应该做些什么？

　　丁宁宁：1998年的住房改革带有很强的应对亚洲金融危机的色彩，主要目的是拉动经济。由于住房问题非常复杂，我们目前对住房问题的研究应当说是不够深入的。比如住房是商品还是需要政府保障的公民基本权利？这个问题对不同的人有不同的说法。

　　从我国当前房地产价格上升的速度来看，只有高收入阶层才能买得起商品房，中等及以下收入阶层都买不起。实际上西方国家也并非把房子都当作商品来买。有些房屋形式上是商品，实际上带有保障性质。另外，多数西方国家特别是大城市，并不是以买房为主，租房比例一般都在50％以上。因为大城市人口流动性高，房贷市场风险大。我认为保障公民最起码的住房权利，也是政府的一项责任，特别是那些进城的农民工。

　　国家对住房应有两方面的政策。一方面，对于中低收入阶层要保障其租房的权利，政府有责任为他们提供廉租房。另一方面，应该严格限制豪宅和第二套住房。对第二套住房或超过一定面积的住房应当征收累进的财产税。因为这方面如果不加以限制，不仅浪费了大量的土地资源，而且会加剧社会不公正。一般的商品房也应该适当地控制面积，如三口人的核心家庭，商品房面积如果超过180平方米，也应适当征收财产税。