奥运来了，旅游立法也要提速

　　独家视角

　　凌锋

　　不论是网上、电视上，还是马路上，奥运倒计时牌到处提醒着我们，这个举世瞩目、令国人自豪无比的体育盛事与我们越来越近，与此同时，我们也不断听到奥运场馆陆续竣工的好消息。然而，我们也要注意到，奥运会的到来不仅带来了诸多体育场馆硬件建设的新契机，更为我国旅游法制的发展提供了良好的机遇。这样的背景下，在近日结束的中国首届旅游法学国际学术研讨会上，从与会中外法律专家的积极建言中，也能感到旅游法制加速完善的重要意义。

　　近些年来，生活水平的提高，使得越来越多的人选择外出旅游作为调节生活的一种方式，“十一”、“五一”黄金周各地旅游景点人山人海的场面就是明证。宏观而言，“十一五”时期是我国产业结构调整、构建和谐社会的重要时期，旅游业由于在增加就业、促进农村发展、缩小地区差距、节约资源等多方面的优势，将获得良好的发展机遇，进入黄金发展期。

　　然而，不容忽视的是，诸如“强制购物”、“随意转团"、“黑导游”等旅游市场不规范行为始终困扰着消费者，与此同时，从整个行业发展来看，如何在旅游资源开发与生态环境保护之间保持平衡，也是事关和谐发展的问题。特别是，奥运会的来临为我国旅游行业发展提供了良好契机，在此背景下，如何完善制度、规范旅游市场，促进旅游行业健康发展，成为社会各界关心的话题。“与发达国家旅游立法的时机相比，从我国旅游业的产业规模、内涵、产业结构优化、发展阶段以及对国民经济和社会发展的作用而言，我国旅游立法工作都应当处在最好时期。然而，目前旅游立法明显滞后，政策的制定与旅游法制建设极不协调，旅游法律体系尚未建立”。长期致力于旅游法学研究的北京第二外国语学院韩玉灵教授这样认为。

　　立法上完善需要一定时间，然而实践中的纠纷却是频繁多发，每到旅游的黄金季节，有关旅游的投诉就占了很大比重。比如旅行社利用旅游合同格式条款来转嫁风险，减轻自身义务；服务标准、违约责任约定不明；旅行社承诺的条件与实际严重不符；旅行社随意转团、强制购物，等等。在这种情况下，不少地方有了些创新的尝试，去年，天津西青区法院在一些旅游景点开设“旅游假日法庭”。游客之间或游客与景区之间发生纠纷，可立即向法庭起诉，情况紧急的可口头起诉，法庭立案后，对具备条件的可立即开庭。

　　个别地方的创新尝试值得鼓励，但毕竟只着眼于局部，况且旅游行业规范涉及诸多问题、部门，就拿旅游合同来说，就涉及到组团社、接地社、运输公司、宾馆、景点等多方主体，因此，正如全国人大法律工作委员会巡视员何山教授认为的那样，“旅游合同应看作是一种混合型合同”。正是这种复杂性，导致了审判实践中，由于缺乏明确的法律规范，给司法人员带来了不少难题，这一点也为北京第二中级人民法院民二庭庭长齐丽华的审判实践所证明。

　　总的来说，“旅游基本法尚未出台，与我国旅游业发展的速度及其对国民经济的影响、对社会的贡献不相适应，与建立完善的市场经济有距离”，韩玉灵教授认为，这主要体现在：首先，旅游法律体系不完善，法制建设的立、改、废不力。突出表现是，一些重要的法律规范缺位，导致纠纷的解决缺乏依据。以饭店业为例：我国饭店业是较早开放、引进发达国家先进管理理念的行业，截止到2003年底，全国仅星级饭店就有9751家，且管理水平堪与国际先进水平媲美，但饭店法甚至是饭店管理条例至今未进入立法者眼球。而现有的法规或部门规章在立法技术上存在不严谨的问题也是不争的事实。

　　除此之外，还存在“重公法轻私法”现象，与WTO的要求存在较大的差距。旅游法作为经济法范畴，既调整纵向的法律关系，也应当调整横向的法律关系。然而，我国现有的旅游法规主要是规范企业行为，突出旅游管理部门对管理相对人的“管理”。我国旅游业政府主导型的发展战略的贯彻实施，当然需要规范政府和企业的关系。但是，市场经济是法制经济，市场主体需要依法从事经营活动、依法保护旅游者合法权益、旅游者也应当遵守相应的游戏规则；尤其在旅游活动中大量发生的是横向的法律关系，这与现行旅游法规主要是管理法而不是主要解决横向法律关系的现状形成强烈的反差，法律规范的“需求和供给”矛盾突出。最后，地方立法与国家立法的不统一，对未来建立全国统一的旅游法体系存在潜在的危险因素，等等。

　　作为朝阳行业，旅游业在我国呈现多样化发展趋势，奥运会的到来是旅游法制发展的契机，正如北京第二外国语学院旅游法律与产业规制研究中心主任杨富斌教授所言“旅游立法是推动和规范旅游业乃至整个经济社会健康发展的法律，旅游法是一个跨多种行业和部门的行业大法，健全、完善法制保障体系是推动我国旅游行业发展的客观要求”。