从深圳深南大道改造等工程看中国式规划

　　从深圳深南大道改造等工程看中国式规划

　　一条街，一个区，一座城。深圳，北京，沈阳。一个通病，三种表述。

　　斥资数亿进行的深圳深南大道改造工程引发争议一片；北京大兴开发区，定位一改再改，“新瓶旧酒”迭出，土地撂荒依然;沈阳从浑南到沈北，旧伤未愈，新曲正酣。

　　深圳故事更多是“和谐社会”的问题：纳税人的钱到底该怎么花？而北京和沈阳样本则更多关乎“科学发展观”：土地文章到底该怎么做？

　　问题的症结指向同一个方向：鲜受制约的公权力在财政资源的支配和经济要素的配置过程中，如何扭曲了公共财政的本义，如何不恰当地取代了市场配置的作用。

　　而出路只有一个：制约公权力，为公共福利而问责，为市场自由而限权。

　　当规划中政府的影子不再笼罩一切时，则和谐社会可期，科学发展观落实可期。

　　深南大道重修：规划的焦灼

　　从某种程度上说，作为中国改革的窗口，深圳在迈向国际化现代化大都市的进程里，少修一条富丽堂皇的市政路，意义可能更为深远

　　★ 本刊记者/蒋明倬

　　15个亿投出去，深圳市政府部门的官员们没有想到，换回来的并不是喝彩，而是持续的争议。

　　2006年，深圳市城管局提出计划，到2008年为止将对35条道路、2座桥梁进行为期3年的修缮改造，修缮总长度为113.7公里，投资估算15亿元。

　　被誉为深圳城市名片的深南大道，也在重修计划之内。从2006年下半年动工至2007年5月完工，市民对于是否应该重修这条路，重修到底该花多少钱，重修是否过于奢华……争议就没有断过。时至今日，依然有人大代表不断追问，到底工程花了多少钱。

　　与此同时，深圳市东门北路、八卦二路、贝丽路、田贝西路重修的项目工程设计图纸已经摆在深圳城管局道桥管理处道路部的案头了，11月份，这四条路又将开始动工。关于重修道路的质疑声将再起，而这种争议的本身也将成为一种缩影——市民公共意识的不断觉醒和政府决策机制陈旧的绵绵不绝的矛盾。

　　“符合规划的重修”

　　“上海宾馆以西路段的改造，根本就是浪费！改造之前路面并没有多少坏损，将经久耐用的水泥路改造成高性能的沥青路，虽然可以防噪声，但此路段并没有多少住宅楼，其功能性作用并不重要。”

　　今年3月，在深南大道竣工之前，深圳市一位市民在自己博客上写了一篇题目为《深圳,你还能奢侈到什么程度？》的文章，他文章里所写是不少市民共同的想法。

　　道路还可以继续使用，为什么要花那么多钱重修呢？

　　“前些年我就觉得开车走深南大道，它随时都在修，似乎都没有停止过，所以我始终都搞不清楚为什么又要不断地重修。”市民赵卫东也对于重修表示不理解。

　　关于重修的原因，有市民认为根本就是形象工程，换一任行政首长就换换门面，还有人认为这是城市定位转变之后，也要在道路上做文章，更“大胆”的猜想是，因为2007年香港回归10周年，为了庆典而重修一下……各种猜想五花八门。

　　“这简直都是无稽之谈！” 深圳市城管局路桥管理处道路部部长江磊说。

　　1980年，深圳经济特区建立，深圳通往广州的107国道进行改造，有了长度2.1公里的深南大道。1982年到1984年底，深南路开始第一次扩建，路的宽度拓宽到50米。1985年，蔡屋围到罗芳的深南东路贯通。1992上海宾馆到南头古城18.8公里的深南大道开建，两年后，深南大道全线贯通。1997年香港回归，深圳市政府决定再度对深南路进行全线梳理。从上海宾馆往西原有的6车道拓宽成了8个车道，长达28公里、最宽达140米的大道，深南大道最终完整展现。

　　“1999年进行过一次修缮，此后深南大道就没有进行过大规模修缮，有的只是些小修小补。”江磊所在的路桥管理处就负责整个深圳城市道路的养护，他否认了深南路不断重修的说法。

　　江磊介绍说，因为地铁施工，深南大道上，很多路面都出现了不均匀的沉降，又因为深南大道已经过超过了8年到10年的使用年限，所以才向市政府打了报告，要求进行道路的大修。

　　2005年的时候，道路养护部门就逐渐发现了道路沉降的问题，“红岭路口，邓小平画像前面有1米多的大坑，这是小修小补根本解决不了问题的”“考虑到地铁修完之后大概会有一年的沉降期，在2005年下半年的时候，我们请深圳市市政工程设计院特意做了一次深南大道路面大修改造技术评估报告”。江磊用这些例证来反驳市民对于大修原因的胡乱猜测。

　　评估报告出来以后，路桥管理处以此作为依据之一，“我们又附上了一张表，有多少条道路到了大修年限，一并报给了市政府”。

　　按照建设部的道路养护条例的规定，超过道路设计使用年限的道路就要进行大修，而负责道路管理部门要编制道路维修的规划和计划。

　　“虽然建设部这个条例80年代就颁布了，但实际上按照那个标准，因为地方财力的原因，全国除了香港以外，没有一个城市能够按照那个标准执行的。”江磊说。

　　城市道路的中修、小修一般是由财政拨款给相应的部门，以部门预算的形式拨付，“深圳市道路，如果按照实际养护的要求，拨款应该在1个多亿，而财政能实际拨付的只有五六千万”。

　　随着城市大部分道路达到或者超过使用年限，小修小补增多，甚至是小修补也解决不了问题，大修就不可避免。与此同时，深圳市规划局因为要对城市交通进行改善，城管局道桥处就向市政府提出申请，要求把路面改造也纳入交通改善工程。

　　“在项目建议书、可行性研究报告和设计预算提交给深圳市发改局以后，发改局对工程立项，拿到批文后再开始施工设计，有关部门再审查图纸，然后报到规划局、建设局，再由审计局审定标的，最后招投标，工程才可以开工。”江磊认为整个重修工程的每一个环节都是非常规范的，不存在任何问题。已经修完和即将维修的35条道路都是如此，不过就因为深南大道是深圳重要的主干道，所以最先开始而已。

　　而恰恰是这样一条符合所有政府管理程序的道路，重修之后，市民在享受更为舒适快捷的交通便利的同时，质疑声仍然没有停止。

　　纳税人的看法

　　一位市民在博客上略带尖刻的说：“我希望年收入超过12万今年需要亲自到税局报税的人，要多关心他们的钱是怎么被反复花在某条道路甚至某条道路的马路牙子和花草上。”

　　之前，在今年深圳市“两会”上，人大代表郑学定就提出，在深南大道的改造中，人行道上的方砖更换成大理石，其改造的价值功能并没有发生实质的变化，却造成原有价值的损失和增加新的投资，这本身就是一种浪费。他进而批评说，深圳每年用于城市建设的财政资金达几十亿元，甚至上百亿元，有些是必要的，但有的存在严重浪费和奢侈现象。

　　路修好以后，深圳市城管局邀请了百名市民参观，其中也包括了几位人大代表和政协委员。人大代表肖幼美当时就问城管局局长，深南路改造原本预算是4个多亿，现在工程完工了，到底用了多少钱，政府可否将工程决算公之于众？深南路改造一直声称能省则省，一些材料循环利用，这些材料到底用在哪里，省了多少钱？

　　深圳市城管局长吴子俊回应说，基本未突破当时的投资预算，不过因为工程完工不久，最终的决算还未完成。

　　对于市民意见较大的道路路牙和人行道问题，城管部门的有关人员做出解释说，道路路牙和人行道用的并不是大理石，而是花岗岩，深圳以前的路牙是用水泥砖制作的，质地较脆，由于深南路车流量大，车速快，往往造成许多路牙毁损，只得不停更换。换成花岗岩，因为它质地坚硬、经久耐用、美观、可防撞，换后基本上20年无大碍。目前，上海、南京等地主城区道路大修，路牙也基本上都换成了花岗岩了，深南路大修，也参考了这些城市的经验。

　　但这样的解释并不能让市民满意。据江苏省交通科学研究院道路工程研究所副所长赵延庆介绍，目前美国等国家很少采用这种建材作为路牙，费用太高是主要的原因。在国外，一般的主干道都是用水泥混凝土做路牙，小区里的有些甚至是用沥青混凝土的。

　　用花岗岩做人行道广受责备的另外一个问题在于，“确实富丽堂皇，但下点雨行人就可能滑倒”。在深圳，很多人就有此类遭遇。1999年深南大道东路修缮的时候，人行道就采用了花岗岩作为路面，很多行人滑到，无奈之下，城管部门只好用火烧，尽量把路面弄粗糙，但是效果不好。

　　在此次大修的时候，深南大道全路段采用了经过防滑处理的花岗岩人行道板，在整体道路更为美观的效果达到之后，纳税人支付了不菲的税金。尽管最后的结果没有出来，但是从的工程预算还能窥出端倪——根据最初的预算，深南大道交通改善和道路改造费用预计为4亿，其中道路改善为1.8亿，人行道翻修的费用就为3100多万，路牙的费用为990万。

　　决策过程何时大修？

　　到底应不应该花费几千万来求得城市美观，成了争议的焦点。

　　此次深南大道的修缮，除了因为道路病害严重的维修外，也是深圳致力于打造国际化城市的一个步骤。一直以来，深南大道承担的不仅是城市交通大动脉的功能，几乎也是深圳的城市客厅，被政府认为是深圳的脸面和形象，甚至看作深圳城市定位的一个表征。

　　“用昂贵的花岗岩做路牙，以求美观，我觉得深圳这种超前和国际化不是什么值得赞赏的事情。”深圳市民韩强民说。

　　“道路有不同的功能，不仅仅是交通，也有一些路是景观路。”同济大学交通学院教授方守恩说，因此上海、北京、西安等一些城市的部分对于景观要求比较高的路段，就采用花岗岩或者彩色人行道砖作为人行道用材。

　　而深南大道既是深圳的迎宾大道也是景观道，为了城市形象问题，政府部门做此种决策似乎合情合理。

　　2006年7月5日，在深圳举行的道路修缮新闻发布会上，副市长吕锐锋就明确说，“城市道路和城市照明是城市重要的市政基础设施，是城市环境的重要组成部分，是一座城市的亮点和品牌，更是现代化、国际化城市的标志和城市繁荣发展的象征。”

　　去年年底，深圳市市长许宗衡曾经表示，重修深南路一开始压力会比较大，但是他坚信一旦道路修好，大家就能理解最初的决策。

　　实际上，最后很多市民仍然不买账。而这背后的根本性问题在于决策过程的本身。

　　深南大道等道路是否该重修，怎么修，道路专家只看技术问题，但是对于政府和市民来说，更大程度上是公共事务管理问题。

　　“深圳市财力很强，每年四五百个亿的财政收入，这些钱该怎么花，公共管理的决策一旦失误，损失是巨大的。”深圳市一位从事城市规划的人大代表说。

　　“在西方，公共物品和公共设施，是由纳税人花钱购买，因此具有一个根深蒂固的理念，就是公共财产应该注意物尽其用，以此来降低公共成本。”深圳大学管理学院马敬仁教授说。

　　在西方国家，一个公共决策提案被提出后，要制定政策规划，然后通过代议制机构讨论，到底要不要进行，如果进行，要花多少钱，再经过很多轮的听证会，然后再制定预算。

　　而在我国，类似于道路重修这种涉及到市民整体利益的公共事务，从规定上看还只是政府职能范围，市民没有充分的参与，更没有决策权。

　　“要修哪些路，这样的事情可能上人代会讨论一下，但是怎么修，花多少钱修，这肯定不是讨论的范围。”马敬仁说。而恰恰是这些问题，因为涉及到绝大多数市民的利益，市民普遍关心，又没有适合的参与渠道。

　　在深圳，市民的公共管理参与意识已经得到极大的提高，而政府决策制度依然没有改变，因此就形成了矛盾。

　　既有体制带来的另外一个问题是，目前很多城市的公共管理理念都过于奢华。

　　“公共投入太多，不考虑纳税人供养基础，很大程度上不考虑成本。像修几亿元的政府办公楼，修道路边的不锈钢扶手和大理石路面的做法，从目前中国城市的经济状况、福利状况来看，肯定是过于浪费的。”马敬仁说。

　　从某种程度上说，作为中国改革的窗口，深圳在迈向国际化现代化大都市的进程里，少修一条富丽堂皇的市政路，意义可能更为深远。★

　　北京大兴开发区：以新规划之名

　　土地资源趋紧，形势所逼，规划不得不服从服务于经济目标，沦为另一种“圈地运动”的工具。而旧有的规划作废之际，新规划的实质内容并未有多少本质改变，不过改头换面，由开发区变为“基地”而已

　　★ 本刊记者/刘彦

　　“听说不符合要求的要迁走。我们刚进来，产业符合新基地的要求。”北京市大兴区中部魏善庄镇的大兴工业开发区龙海园区(原魏善庄工业区)内，一家叫做“宇称物流”的公司正在施工。这个公司2006年买下该园区的100亩土地使用权，目前正在加紧施工建设。

　　虽然这个园区即将划转为新建的占地5160亩“国家新媒体产业基地”的一部分，但大多数已经入园区企业并不在意。园区内刚刚建成的北京奥龙苑食品有限公司，虽然行业与新媒体毫无关系，却仍新招了300多名工人，“村里连老人都去工厂上班了，魏善庄没有闲人了。”一位正在企业门前除草的魏姓农民说。

　　企业们并不相信新媒体产业基地这个新规划的“新瓶”不可以装旧酒，何况魏善庄工业区早有先例在前。

　　规划的遗留问题

　　2003年，国家清查各地乱建开发区土地，魏善庄工业区就摘了老牌子，换了“大兴工业开发区龙海园区”的牌子，其他一切未变，原来的企业仍然在原来的地方，稳稳当当进行生产。

　　2006年12月，由北京市发改委向国家发改委递交的《北京市开发区清理整顿工作总结》中提到，北京市开发区存在的问题，主要有“市级开发区缺少整体规划管理和规划执行监督机制，部分开发区原有规划与北京市‘十一五’产业发展与空间布局规划不适应。”

　　北京市的开发区建设其兴有因。2000年后，北京市规划设立一个以京津唐为核心，辐射整个渤海区的工业发展计划。大兴区政府闻讯鼓舞，各级工业开发区正式投入建设。

　　在这次清理整顿之前，大兴区一共有100家各种名目、规模不等的工业开发区，其中形成群聚效应的开发区有14个，隶属各乡镇的工业大院86个。可谓镇镇村村皆开花。

　　至于圈地占用非建设用地的农地，当时没有引起重视。

　　“那时候没人想什么规划的问题。发展经济是主要的，工业大院很普遍。”大兴区国土资源局执法检查科主任王万兴说，在经济发展的主导意识下，大兴区几乎镇镇圈地，把农民的地围起来就可以搞招商、工业开发。不过由于招商落后，撂荒现象严重。

　　在这场清理中，北京市数字上的470个开发区仅保留了28家，开发区规划面积减少了五成多。大兴区的工业区(含工业大院)由100个减少为3个：中关村科技园区大兴生物医药基地、北京大兴经济开发区、北京采育经济开发区。

　　对于违反农地规划的开发区，北京市的纠正措施，是复耕和恢复原用途。

　　“100个报多了。那时候工作没经验，其实很多工业大院只是围了一圈围墙，真实情况远没那么严重。”王万兴对本刊介绍，大兴区的开发区土地清理工作在2005年年底基本结束，97个不符合条件的开发区和各个乡镇的工业大院围墙大多数得以清理，部分围墙拆除，“许多开发区”恢复了土地原貌并重新耕种。

　　虽然大兴区国土资源局不能提供清理之后复耕的准确数字，但记者在大兴区看到，清理之后的魏善庄工业开发区，除了名称之变，似乎其余的事情并没有得到任何改变。通过变身为大兴工业开发区龙海园区，魏善庄工业开发区不仅得以保全，招商工作也有条不紊。

　　而在《北京市人民政府关于公布撤销各类开发区名单的通知》中，大兴区魏善庄镇工业区的编号为第260，紧邻259大兴区孙村工业区之后。在这份名单上，魏善庄镇工业开发区的性质是“已撤销(包括摘牌撤出或整合后不再保留名称)的各类开发区”，并不在“整合”之列。已经列入整合区域的，其在名单中已经特别注明，如“朝阳区中关村科技园区电子城科技园西区(已并入中关村科技园区)”。

　　北京市规划委员会的“建设用地规划许可证”网上查询显示，魏善庄园内的北京奥龙苑食品有限公司，其用地规划许可证为“2006规(大)地字0048号”，其用地建设得到了北京市规划委的批准和许可后于2006年进行。在“建设位置”一栏，赫然为“大兴区魏善庄镇工业区”——“大兴工业开发区龙海园”想取代“魏善庄镇工业开发区”，甚至在其用地规划许可机关那里也并未得到重视。

　　“在很多地方，对于开发区的清理，只是换块牌子而已。”中国土地学会秘书长黄小虎说。黄小虎认为，土地管理最主要的就是要管规划，可是各地以经济增长为主要内容的执政方向，差不多都已经将旨在保护的规划，变成了用地的计划。

　　“2005年，北京市给我们的基本农田指标是58.3万亩，很紧张，差不多已经用光了。”王万兴说。

　　规划的本义，是保护基本农田的数量。而由于这条“死线”的底线，也使得各地的农地指标不能缩减，而经济发展无疑需要更多土地，矛盾就此凸现。

　　各地工业区清理的困难，在于清理之时已经有大量企业入住，并且自成规模。对于形成规模的开发区，各地的善后手段一般是补办手续，向省市一级补交土地出让金；或者进行空间置换，将原有的开发区用地置换到其他未被撤销的开发区。魏善庄显然属于在清理后被置换合并的其中之一。

　　开发区改头换面的不止魏善庄一家。与魏善庄相距不远的大兴区孙村工业区，如今已经改为“北京国际印刷包装产业基地”的一部分。

　　由于各地开发区改头换面严重，2004年3月25日，国土资源部专门发文，要求开发区清理整顿不得简单搞合并。国土资源部有关负责人称，“不得以整合的名义，简单地将开发区加以合并；不得借整合名义，表面减少开发区数量而实际没有减少甚至扩大开发区的规模；不得以整合名义将省级及以下开发区归并到国家级；不得将已撤销的县级及以下开发区并入其他开发区。”

　　也许，在既有的占地面积中修修补补，将原来已经占用的农田装入新规划，从而名正言顺，就是地方经济发展无奈之中的一个选择。

　　新领导 新规划

　　根据2006年1月12日由大兴区第二届人民代表大会第三次会议通过的区“十一五”规划，大兴工业开发区龙海园区，也就是原来的魏善庄工业区，现在是国家新媒体产业基地的一部分。

　　“基地”是本届政府的一个主题词。占地面积高达5000多亩的新媒体产业基地，是本届大兴区政府班子的一个重要工作，也是大兴区“十一五”规划的重要内容之一。

　　大兴区提出，要倾全区之力发展新媒体产业。由于首都“十一五”总体规划将北京市规划成为了“两轴两带多中心”的大型城市，大兴就将自己的位置，定位在连接一轴上，就是南中轴的延长线。大兴区本届政府的意图，就体现在南中轴这条线上，认为北边有奥运文化，中间老城区有历史文化积淀，再往南重点发展文化创意产业，是题中应有之要义。

　　国家新媒体产业基地2005年12月31日经国家科技部正式批复成立，是国家火炬计划批复的全国惟一的以新媒体产业为主的专业集聚区，是北京市首批认定的文化创意产业集聚区之一。

　　8月底，当记者来到这个尚未进行实质运作的基地时，工作人员对于招商非常乐观。招商人员认为，有机会享受北京市政府5亿元文化创意产业发展专项资金和3年5亿元的文化创意产业集聚区基础设施专项资金扶持，是该基地招商的有利条件之一。

　　除了尚在筹划中雄心勃勃的新媒体产业基地，还有京南物流基地，以及距魏善庄只有一箭之遥的原孙村工业区、现北京国际印刷包装印刷基地，这些都是大兴区新规划中大力发展“基地”代表。

　　“村里原来的几千亩土地，现在一分都没有了。我想种点菜吃都不能了。”64岁的黄村镇大庄村村民韩长华坐在屋前的墙角处，百无聊赖。失去了锄头与庄稼，每月靠300多元的补贴生活，韩长华觉得还很无奈。

　　大庄村是大兴区黄村镇的一个村子。几十年来，大大小小的开发区和以租代征的用地使全村人变成了没有土地的农民。去年，最后的一块40到50亩左右的土地，成为大兴区力推的“京南物流基地”中“中铁物流”的一部分。

　　在大兴区“十一五”规划纲要中，被赋予“扩大经济规模”的基地共有7个：中关村科技园区大兴生物医药基地、北京精细化工基地、北京国际印刷包装产业基地、国家新媒体产业基地、国家级农产品加工业示范基地、北京大兴轻纺服装产业基地、京南物流基地。而大兴区的开发区只有3个。基地已经取代开发区，成为大兴区发展经济的主流。

　　基地与开发区的不同，首先体现在基地的占地面积更为庞大，内容更为庞杂。如新媒体产业基地，涵盖一区、三园、三中心：一区是核心区，位于北京市南中轴延长线大兴区中部魏善庄镇，规划总占地面积5160亩，将建设成为综合性新媒体产业基地；三园以星光影视园、北普陀影视园和大森林影视园为主；三中心则包括软件制作中心、动漫创作及人才培训中心和艺术人才培训中心等。

　　从其土地用途上看，基地也迥异于传统的开发区。传统的开发区多以工业用地为主，不能从事商业开发。基地则突破了这个限制。

　　比如新媒体产业基地304公顷核心区中，土地主要包括核心商务，产业发展，配套居住等三大类功能区，也就是说，在传统工业区内不能进行的“配套居住”，通过基地方式成为可能。这无疑成为在农地红线之下，建设用地的一个突破口。

　　比如，位于北京市大兴区黄村卫星城的北京国际印刷包装产业基地，项目总体规划面积319.5公顷，其中规划工业用地104.72公顷，公建设施19.57公顷，住宅用地84.72公顷，其中含配套公寓7.6公顷。

　　2003年12月北京市政府对各类经营性用地实行招拍挂出让以来的首宗土地拍卖中，顺驰地产以9.05亿元拿下与北京国际印刷包装产业基地相距不远的大兴区黄村卫星城北区1号住宅项目用地，成为新一届“拍地状元”。

　　基地与开发区的另外一个明显不同，是审批权力由区县上收至省市和国家级别。因此，大兴区几个基地的批准单位，都是在国家和省市一级的名义下进行。比起过去开发区来，这种国家名义似乎使基地安全多了。

　　国家新媒体产业基地为此成立的北京大兴新媒体产业基地管理委员会，即是经市编办(京编办行[2006]109号)批准的正处级事业单位。★

　　规划沈阳：后遗症与新手笔

　　“慕马大案”之后，表面看来，沈阳的城市空间规划为之一变；但在规划的背后，依旧是土地增值这一不变的推手

　　★ 本刊记者/杨中旭

　　2007年8月21日午后，沈阳南郊的浑南大市场二号厅之外，一辆沈阳通顺驾校的教练车缓缓倒进两个竹竿之间，停稳。教练从副驾驶位置上探出头，对不远处的记者说:您能否把车停到稍远一点儿的地方？学员技术还不行，别剐到了您的车。

　　仅仅一个二号厅的体积，就足有一座体育场般大小。转到这座巨型建筑的另一面，则是另一家驾校的领地。两块领地中间的背光处，8名当地的退休工人，每人自带板凳，聚在一起乘凉。距离他们不过七八米之遥的二号厅里面几近空空如也。老工人说，头些年间，有人开着卡车、断断续续偷走了所有值钱的东西，比如一些照明设备。

　　拥有5个巨型大厅的浑南大市场已经荒废了8年。设计者当初的设想是，将浑南大市场建设成为麦德龙式的超级批发市场。尽管它已经无力再次启动，但是，由于地价上涨，政府开始拥有偿还原有失败投资的能力。今年春天，沈阳市政府成立了以市长为首的浑南大市场清算小组，失地农民和受损的商户看到了清偿的希望。而浑南大市场当年的建设费用，达到了23亿人民币。

　　在失地农民和受损商户看来，浑南大市场的命运，与当年因为腐败下台的前市长慕绥新有着直接的关联。浑南大开发、将浑河变为沈阳的内河正是慕绥新提出并大力施行的政策。随着慕的下台、新领导人的上任，沈阳市规划开发的重点也也转向了沈北。沈阳东南西北“四大空间”中，浑南不再是重中之重。

　　农地

　　8月22日一大早，沈阳市南郊苏家屯区城郊乡七家屯村的8名村民就赶到苏家屯区委、区政府信访办，与两名副区长在内的6名政府官员对话。区政府承诺，分期将征地补偿款补足，争取在年底之前结清。

　　就在几位区领导对失地农民做出承诺之前，本刊记者要求旁听政府与村民之间的对话，遭到政府拒绝。

　　曾经担任过生产队大队长的74岁村民鲍玉坤表示，由于已经传出了市政府成立清算小组的利好消息，七家屯村民收回失地款项的信心略有增强，但是，考虑到过去10年间的坎坷“催债”经历，除非补偿款彻底到位，否则村民仍然无法完全放心。

　　村民们回忆，在1997年年初，区乡两级政府多次来村里召开村代表会，研究占地、建立中国浑河交易大市场一事，政府开出的条件是村民可以用土地入股，这让一些村民很是欣喜：将来咱们村可以分红了。

　　但是，包括鲍玉坤在内的村民党员代表拒绝了政府的要求，坚持一次性买断。双方还在争论之中的时候，政府已经显得有些迫不及待，于当年3月15日以城郊乡政府实业总公司(法人代表为城郊乡时任党委书记)的名义与沈阳万华管理顾问有限公司签订委托经营协议。协议中规定：甲方(城郊乡政府实业总公司)负责中国浑河商品交易市场股份有限公司的立项审批、1.85平方公里的土地规划使用、登记注册等手续的合法……乙方保证按照合同约定于1998年10月1日前完成一期工程，并交付使用。具体包括大型仓储式交易市场一座、综合办公楼一座、仓储式超级百货商场、部分仓储设施和动力中心及与一期工程相配套的其他附属设施。同时保证履行二、三、四期工程规划的建设时间和进度。

　　其后两年半间，浑南市场各项工程陆续完成，失地农民补偿款却一直没有到位。

　　在被征地的3个村子中，七家屯失地最多，达到1429亩。按照当时政府与村民的约定，每亩补偿105300元，总计款项达1.5亿余元。“去找乡里，乡里没钱；去找区里，区里协调了一下，先给了我们每人每年280元的口粮钱，一共补了两年。”村民胡秋玲回忆说。

　　无奈的村民开始去市政府上访，站岗的武警没有放行，并劝说村民们不要急。胡秋玲当场哭着说：“小伙子，每年只给你280块钱饭钱，还要因为各项统筹扣掉140块，你能活不？”

　　在市政府解决无望的情况下，村民们自发集资，派出代表到北京上访，第一站就是国土资源部。在中央的压力下，地方政府将责任递解到基层。一连几年，区乡两级政府的调查组几度进驻七家屯村，但直到2003年才按照每人34800元的标准做出了部分补偿。

　　按照七家屯村1300余人计算，政府在2003年的补偿总额约为4500万元，尚不足征地总款项的三分之一。

　　在漫长的上访期间，村民们只好外出打工、院落养禽以求自保。村民樊宗义说，除了这两项微薄收入，主要靠在北京工作的儿子寄钱养家。

　　十余年间，村民们在上访之余，未曾想过用起诉等法律武器保护自身的权益，更多的村民只是将这期间的坎坷归结为前任市长慕绥新的倒台。“浑南市场可是慕绥新的头号工程啊”，樊宗义说，“他一下去，浑南也就不吃香了，沈北反而受重视了。”

　　市场

　　和村民们抱有相同想法的，还包括当初购买浑南市场摊位的众多商户，陈辉就是其中之一。

　　1995年年初，31岁的陈辉下岗。她拿着2.2万元的工龄买断资金，入股婆婆在沈阳市大东区小东小商品批发市场的摊位，做起了文具生意。两年之后，年事已高的婆婆退出了经营，陈辉开始成为小老板，那两年生意好，每年能够有10万进项，这对陈辉一家三口来说，已经是“很满足的生活”。

　　就在陈辉成为老板的同时，政府也开始集中火力，通过报纸、电视、电台对浑南大市场以及浑南开发的里程碑意义展开地毯式、轰炸式宣传。当地一家报纸曾经连续5天在头版刊登长篇通讯，为浑南市场大唱赞歌。

　　在陈辉的记忆中，一位自称是沈阳市政府工作人员的女干部对她后来的“投资”行为起到了关键性的推动作用。那位女干部连续多日在小东市场对各家商户做工作，并声称，如果商户反悔，可以全额退款。

　　不仅在小东，沈阳另外3个著名的商品交易市场——五爱服装市场、南二小食品批发市场和南塔鞋城也感受到了政府的宣传火力。商户们回忆，在1999年夏秋之交，每天都有免费班车供商户们前往十余公里外的浑南市场“考察”。为了保证商户们出行方便，政府还特地开通了两条公交线路。一时间，浑南市场大热，一些数万元的摊位价格可以被炒得翻倍上涨。

　　陈辉掏出了全部的积蓄，再加上一笔利息很高的民间借贷，总计人民币8万余元，购买了浑南市场A厅的一个摊位。只是，陈辉一直没有盼到A厅开业的那一天。

　　小东市场的商户们联合起来去市政府上访，被告知：这是自主商业投资行为，商户们应该自行承担责任。8年之后的8月23日，苏家屯区发改局局长吴旭日亦对本刊表示了相同看法。

　　面对债主的压力，别无选择的陈辉只好卖掉自己在小东市场的摊位还债，并开始给一家门脸较大的文具商打工。时至今日，陈辉一家三口仍然住在附近一间只有14平方米的小屋里。面对从老板到打工仔的落差，陈辉却笑呵呵地没有叫苦：“我本来就无权无势，有了这种遭遇，如果心态不平衡，就没法活了！”她19岁的儿子也安慰她：“妈妈，千金散去还复来，将来我养活你！”

　　相对于陈辉所在的A厅一天也没有开业，林志彬所在的B厅好歹还开业了几天。这位南二小食品批发市场的商户表示，当时正值初冬，商户们都还没有车，每天挤公车去浑南市场上班，手里还要拎着许多商品，加上市场内没有暖气，“遭足了罪”。

　　南二市场由于与沈阳火车站毗邻，交通极其便利，记者采访的诸多商户之中，没有一个人承认当时是主动搬迁的。但当地工商局早已贴出公告，南二市场不日关闭，商户们只有南迁一途。

　　“我们在那边做了没有一个星期，没有客流，实在做不下去了。听说南二市场又开门了，大伙儿连夜打包商品全回来了。”林志彬的姐姐说。一个曾经从事小食品批发生意的商户后来成为大伙儿的谈资，她在那天上午8点钟正式开始在浑南的经营，9点钟就随着大伙儿往回搬……

　　陈辉现在的老板王忠梅向本刊提供的一份“中国浑河商品交易市场物业管理合同”上，清楚地印有“乙方(王忠梅)拥有该经营单元(A11—26)50年的使用权”的字样。她表示，无法接受政府的解释，政府组织不力，责任为什么要由商户自行承担？

　　万华管理顾问有限公司一位原高管对本刊承认，政府原来的说法站不住脚，“如果政府很好地组织好了市场的运作，商户理应承担全部责任；问题是，政府那边没有组织好，导致市场根本无法运行，政府就理应承担相应责任”。他的个人意见是，政府应该全额补偿商户的“投资款”。

　　作为市政府清算小组中苏家屯区的惟一代表，苏家屯区发改局局长吴旭日对本刊表示，具体到补偿的数额，还需要政府与商户协商确定。

　　据本刊了解，目前市政府清算小组倾向于对商户全额补偿。几大市场的大商户所具备的能量可能是导致这一结果的原因。

　　政斗

　　8月22日上午，在记者要求旁听村民与政府的对话遭拒后，苏家屯区的两位副区长表示，浑南市场的采访可以安排在下午进行，“很多区里的领导都可以向你介绍情况”。

　　但是，当记者下午再次赶到苏家屯区政府时，从吴旭日口中却传来了市政府清算小组拒绝采访的消息。苏家屯区副区长杨军告诉《中国新闻周刊》：十余年来，政府从未就浑南市场接受过媒体采访。

　　一位知情人士后来告诉本刊，浑南市场以及慕绥新主导的浑南大开发，从一开始就受到很大的阻力，政治上的争斗直接影响了浑南大市场的命运。如今诸多官员不肯接受采访，实际上就是对那段历史讳莫如深。

　　与慕绥新展开政治争斗的，是时任沈阳市委书记的张国光(1998年升任辽宁省长，后转任湖北省长，因在沈阳的腐败获刑11年)。具体到浑南开发上，则体现为张士市场与浑南市场的“竞争”。

　　据南二小食品批发市场的商户们回忆，就在浑南市场招商的同时，沈阳市铁西区张士开发区市场也来到南二市场招商。张士虽然地理位置偏西，远远不及南二的黄金地段，但张士市场毕竟处在市区内，部分商户也因此选择了转战张士。

　　知情人士透露，张士市场当时的举动，受到了“慕马大案”的另一主角马向东(时任沈阳市常务副市长、后获死刑)的支持，而马向东正是张国光的马前卒。

　　用商户们的话来说，十余年后，历史已证明，自发形成的批发市场，南二也好，小东也好，五爱也好，具有强大的生命力，绝不是政府的行政力量所能扭转的。而行政力量主导的，缺少交通、配套服务等相关设施的浑南市场败局，则是对这一结论的反证。

　　“空间”

　　在后张国光和慕绥新时代，沈阳的城市规划思路亦为之一变：浑南大开发不再是政府工作的重中之重，相反，“四大空间”“金廊银带”“森林城市”成为沈阳市现阶段的工作重点。如今，浑南只是“四大空间”之一，铁西、辉山、沈北占据了其他三个座席。

　　据当地媒体报道，去年年底沈北新区成立之时，沈阳市委常委、沈北新区党委书记王世伟曾意气风发地表示：10年再造一个“生态沈阳城”。沈北新区的发展方向被定格在高新农业上，为吉林、黑龙江、内蒙古、沈阳周边农产品的精深加工提供舞台。

　　本刊采访的数位区域规划专家均表示，以沈北新区10万人口，10年再造一个沈阳城，目标定得如此之高，恐怕难以完成。

　　采访期间，两位知情人士道出了政府开发“四大空间”的真正用意：土地。这一思路，实际上与当初开发浑南并无区别，行政手段仍是主导力量；不同的是，空间由南向北，继而四面开花。

　　“市场经济体制已经确立15年，政府的权力范围越来越小，”知情人士说，“地方政府目前可以调控的核心资源主要是土地，只有土地才能带来项目，才能带来GDP的高速增长”。

　　据本刊了解，在上一个年度，沈北新区从中央获得的土地指标只有区区4平方公里。8月下旬，记者在规划部门采访时，农业部门找到规划部门，指出规划稍稍侵占了基本农田。规划部门的负责人当场表示很为难，“因为上边已经批过了”。稍后，他对本刊直言，这是不得已的下策。

　　实际上，沈北新区的人口容量只在10万到20万之间，但沈北新区领导曾经表示，要将新区建设成为超百万人口的绿色和谐城市。

　　知情人士说，每增加一个常住人口，沈北新区即可增加81平方米的土地指标，这才是超百万人口背后的利益推手。而发展房地产，迅速回笼资金，让土地出让金这一地方政府的“第二财政”做大做强，不仅仅是沈北新区，也是全中国城市的发展动力。

　　中科院地理研究所原所长陆大道在今年年初的一番话可以为中国的城市规划做出佐证。他说，根据他的统计，全国有148个城市规划定位为“国际性大都市”。★