发改委《综合交通网中长期发展规划》答记者问

　　近日，国务院常务会议审议并原则通过了《综合交通网中长期发展规划》。为此，记者就有关问题采访了国家发展改革委有关负责人。

　　问：我们知道《综合交通网中长期发展规划》已经酝酿了很长时间，请介绍一下这个规划是在什么样的背景下出台的？

　　答：交通运输作为基础性产业，对我国国民经济和社会发展至关重要。要解决好交通发展问题，必须要综合、系统地考虑各种运输方式的全面协调发展，而各种运输方式的全面协调发展首先要解决交通基础设施的全面协调发展问题，这一点对发展中国家尤为重要。

　　各种运输方式协调发展的问题本身就是综合交通的问题。对综合交通问题，我国交通运输业界人士并不陌生，从上个世纪50年代开始就组建了综合运输研究所专门研究交通发展中的综合性问题，多年来我国的相关科研院校和政府部门，对综合运输问题从理论到实践进行了大量的研究，并提出了要从三个层次处理好交通运输的协调发展问题，即：交通运输与经济的关系问题，各种运输方式间相互衔接、协调，各运输方式内部的干线与支线、场站与枢纽、设备与设施、装卸与运输的协调发展等。由于在很长一段时期我国实行的是计划经济体制，主要调控方式是有计划、按比例。这一计划经济的思想，毋容置疑也影响到交通运输的研究中。但资源配置的基本问题首先是要市场发挥基础性作用，试图通过计划经济的手段使交通运输与经济发展的三个层次关系处理好，并做到各种运输方式协调发展是非常困难的，特别是在人们对很多问题认识滞后的状态下，处理好经济与交通运输发展这一动态关系，事实上在计划经济体制下是做不到的。

　　通过几十年的发展实践，人们逐渐认识到，经济与交通的关系是综合的，而不是单一的交通方式所能支撑的。这一点在发达市场经济国家，通过市场配置资源的过程逐步完成，并逐渐认识到各种运输方式具有不同的作用和市场份额，只有在充分发挥各自比较优势的前提下对各种运输方式进行整合，并通过市场手段发挥其整体优势和组合效益，使综合交通发展水平上升到较高的层次。在计划经济下，人为的组合、配置难以做到这一点。

　　改革开放以来，伴随着我国经济社会的快速发展，各种交通运输方式基础设施的总量迅速扩张，各种交通方式内部和方式之间的协调发展问题日益凸现出来，特别是在资源、环境、生态等约束条件的压力下，各种运输方式间的协调发展问题尤为突出。因此，编制一个可以统筹协调各种运输方式、合理配置交通战略要素、发挥综合运输整体效能，使交通运输对国民经济适应性由被动适应变为主动促进的《综合交通网中长期发展规划》，也就提到了国家层面。

　　编制综合交通网中长期发展规划，就是针对我国交通运输发展面临的最现实问题（基础设施总量不足和五种运输方式的基础网络都处于完善期）和外部约束条件（资源和环境压力），通过对五种运输方式各自系统优化以及各方式间的网络和枢纽进行衔接、优化，调整交通运输结构，促进交通资源的空间最优配置，发挥各种运输方式在约束条件下的比较优势和整体效率，实现集约高效和可持续发展，转变交通运输发展方式，从而真正实现交通运输又好又快可持续发展。

　　问：从宏观发展的顶层设计的角度分析，《综合交通网中长期发展规划》的定位是什么？

　　答：尽管我国交通运输各种方式取得了长足发展，但长期以来，由于缺少一个用以指导我国综合交通发展的战略规划，使得各种运输方式间缺乏协调配合、有机衔接的机制，导致交通运输基础设施的规划、建设和管理很难做到统筹协调、一体化运作。比如，在几种运输方式市场交叉的情况下，需要有一个综合规划的协调，使得在强调某一种运输方式发展的同时，不忽视另外几种方式的作用。因此，编制我国综合交通发展战略规划，用以指导各种运输方式优化衔接，已成为综合交通运输发展中急需解决的重要问题。

　　从发展战略和宏观经济考虑，我国的交通发展需要制定一个综合交通战略规划，这是交通发展顶层设计的需要。顶层设计的框架包括四个主体，层次从高到低分别是：国家发展战略（或国民经济和社会发展纲要），交通发展战略，综合交通发展规划，各种运输方式发展规划。其中，国家发展战略是国家交通发展战略制定的依据，指导国家的交通发展；交通发展战略是交通领域最高层次的纲领性文献，是综合交通发展规划编制的依据和指导；综合交通发展规划包括综合交通网络规划和综合交通系统规划，它指导的是各种运输方式的规划；各种运输方式的发展规划是建设项目确定的依据，指导项目的实施。

　　综合交通规划包括这么几个层次，首先是交通基础设施，其次是流动设施，如运输装备、运载、装卸工具、非基础设施硬件，再次是运营、管理、控制系统，其中交通基础设施网络是最基本的。要解决综合交通发展问题，首先要解决交通基础设施的协调发展问题，也就是要编制好综合交通网发展规划。

　　问：《综合交通网中长期发展规划》的编制具有开创性，在规划编制过程中贯彻了那些理念？

　　答：作为国内首个《综合交通网中长期发展规划》，我们在进行该规划的编制及研究时，贯彻了理论与实践相结合和综合发展的理念。

　　第一，我们始终将规划编制理论及学术思想同我国交通发展实践相结合，并用以指导和解决我国综合交通发展问题。研究编制规划的四年里，在形成适合我国特色规划理论的基础上，我们始终按照全面建设小康社会奋斗目标要求，紧密结合我国资源环境日益紧迫约束的实际，既有综合交通发展理论作指导，又吸纳了近年来我们在开展交通战略研究、交通专项发展规划编制、交通重大课题研究过程中获取的有益的理论，并与我国经济社会发展的实际需要相结合，力求以统筹协调、优化衔接为着力点，以构建便捷、通畅、高效、安全的一体化交通运输系统为目标，实现理论与实践的统一，达到战略性、指导性和可操作性的一致。

　　第二，我们始终注重将综合交通发展理念贯穿编制规划的全过程。综合交通发展的核心问题，是如何处理好各种运输方式在可替代的市场份额中进行优化比选和运输系统的一体化问题。要做到这一点，明确可供各种运输方式进行比选的基础平台和一体化运输系统的着眼点是非常重要的。本规划正是从这一理念出发，首次提出的由运输走廊构成的综合运输大通道和由节点城市组成的综合交通枢纽作为比选和衔接的切入点，按照综合交通发展的理念，通过总量控制、优化结构和一体化衔接，有效地从理论和实践上解决这一难题。以此布局的方式优化和系统衔接为基础，促进各种运输方式按照其技术经济特征进行合理布局、分工协作和优势互补的规划编制理念，大大提升论证各规划编制的综合效应，促使各种运输方式在物理和逻辑上形成有机结合体，从局部优化到整体优化，实现交通运输的组合效率和整体效益。

　　问：《综合交通网中长期发展规划》经历了怎样的编制过程？

　　答：《综合交通网中长期发展规划》的编制过程大致可以分为四个阶段，时间跨越近四年。制定规划的过程也是统一认识的过程，统一各种运输方式规划编制实施者的认识，统一各种运输方式研究者的认识。

　　第一阶段：前期研究阶段。2003年以来，结合“十一五”和中长期发展重大问题研究，我们委托中国工程院、清华大学等单位开展了综合交通网规划的理论方法等基础研究，并结合中长期铁路网规划、国家高速公路网规划、民航机场布局规划，以及长江三角洲、珠江三角洲和渤海湾三区域城际轨道交通和沿海港口建设规划的编制和论证工作，对综合交通网规划所涉及的主要问题进行了系统研究，与此同时，我们还开展了综合交通发展战略研究，以指导综合交通网规划的研究和编制工作。

　　第二阶段：综合交通网专项课题研究阶段。从2004年开始我们组织铁道、交通、民航等部门和有关研究单位进行多项专题研究，并编制综合交通网规划研究报告，多次召开不同层次、不同方面的专家研讨会和全国性交通系统会议，广泛听取经济领域专家、能源交通企业、科研院校和国务院有关部门的意见，广泛征求各地意见。

　　第三阶段：综合交通网规划编制阶段。在2004年底形成初稿后，我们组织了专家论证会，并多次与有关部门沟通协商，对规划稿进行修改完善，2005年先后召开三个片区会和全国交通系统会议，进一步听取各方面意见。

　　第四阶段：与相关规划衔接、专家评审和规划报批阶段。综合交通网规划基本定稿后，我们与国家中长期发展规划、能源和工业规划、各交通专项规划进行了充分衔接，并书面征求铁道、交通、民航、国土、环保、建设、总后等部门意见。2006年12月，我们再次组织召开专家评审会。根据部门和专家意见，对规划稿进一步作了修改，最终形成综合交通网规划上报方案，并于2007年4月上报国务院审批。2007年10月，国务院常务会议审议并原则通过了《综合交通网中长期发展规划》。

　　问：《综合交通网中长期发展规划》的主要内容和重点是什么？

　　答：《综合交通网中长期发展规划》共分综合交通网现状评价、规划指导思想和目标、规划原则、功能定位、规划方案、综合交通网发展重点、规划实施前景和政策措施等8个方面内容，概括起来要重点解决三个方面问题：一是交通运输总量问题，二是交通运输结构问题，三是交通运输衔接问题。

　　首先，关于交通运输总量问题。不同时期的经济发展要有相应的交通设施做支撑，支撑经济发展的交通设施的基本量是各种运输方式能力的总和。其中要解决两个问题：一是交通基础设施发展与经济发展相互关系的曲线不能出现大的波动，要既能支撑相应不同时期经济发展，又不能造成浪费，不能过度超前。其次是普遍服务的问题，也就是要保证人们的基本生产和生活交通需求，特别是边远地区人民群众基本交通需求。《综合交通网中长期发展规划》力图以控制我国交通网络总规模的方式，使我国交通发展不致出现发达国家交通发展过程中的重复建设和过度发展等问题，同时达到提高干线网络密度和国土覆盖面、满足人们普遍出行服务的目的。

　　其次，关于交通运输结构问题。目前，我国交通运输网络结构不尽合理，铁路、公路、水路、民航和管道五种运输方式的比较优势尚未得到充分发挥。《综合交通网中长期发展规划》力求从交通方式选择和方式优化两方面解决我国交通运输结构问题，即在多种运输方式市场交叉重叠的区域，通过制定较为完备的指标体系，按照“宜路则路、宜水则水、宜空则空”的原则，在本规划的平台上，对“综合运输大通道”中的各种运输方式进行比选、优化，真正做到各种运输方式各展所长、优势互补、协调发展，充分发挥交通运输系统的整体效益和综合效益。本规划首次提出了“综合运输大通道”的概念，并经过优化比选提出了“五纵五横”10条综合运输大通道和4条国际区域运输通道。

　　再次，关于交通运输衔接问题。针对目前我国各种交通运输方式衔接不畅、交通运输整体效率不高的实际，以构建一体化交通运输系统为出发点，《综合交通网中长期发展规划》突出了各种运输方式的结合部，并以此作为衔接的要点，突出交通运输方式衔接过程中资源的节约和集约，以及客运的“零距离换乘”和货运的“无缝衔接”理念。以综合交通枢纽为具体体现形式，力求实现各种运输方式之间、城市间与城市内交通线路的紧密衔接，力争使旅客实现“零距离换乘”，实现货物的“无缝衔接”。本规划定义了“综合交通枢纽”的概念，即“综合交通枢纽是指在综合交通网络节点上形成的客货流转换中心”。按照综合交通枢纽所处的区位、功能和作用，衔接的交通运输线路的数量，吸引和辐射的服务范围大小，以及承担的客货运量和增长潜力，可将其分为全国性综合交通枢纽、区域性综合交通枢纽和地区性综合交通枢纽。本规划提出了42个全国性综合交通枢纽（节点城市）。

　　问：《综合交通网中长期发展规划》对于各种运输方式现有规划调整和未来规划制定有哪些影响？

　　答：《综合交通网中长期发展规划》是在遵循现有交通规划合理性的基础上，从全局、综合和系统的角度，通过衔接、整合，使各运输方式从局部最优达到整体最优。现有交通规划是《综合交通网中长期发展规划》编制的基础，没有现有各交通专项规划，就不可能编制出《综合交通网中长期发展规划》，反过来，《综合交通网中长期发展规划》又对现有交通规划起指导作用。考虑到现有交通规划也是建立在现实经济社会发展需要基础上的，客观上是与我国经济地理特征和基本国情相适应的，所以《综合交通网中长期发展规划》在实施过程中，必须充分兼顾现有交通规划，尽可能对现有交通规划少做调整。但从利于充分发挥各种运输方式比较优势出发，实施中可能会对现有交通规划进行微调，以便选择适合的发展方式。

　　《综合交通网中长期发展规划》的颁布，还只是综合交通发展规划具体化的开始，特别是一些新的理念需要规划实施者认真领会并贯彻到自己的实际工作中。对需要在此基础上继续深入做好的一些工作，包括运输通道内交通资源的优化配置、枢纽中运输方式的有机衔接等评价指标体系和方式选择决策的技术经济依据等具体方法，还需要深入地系统研究，尽早提出可行的操作方案。未来交通规划的制定，应以《综合交通网中长期发展规划》为指导，从各种运输方式的发展方向开始就遵从综合交通发展战略，在规划理念方面树立综合交通发展观念，在规划内容方面体现综合交通规划要求，除要做好各种运输方式自系统布局、结构优化外，还应重点突出与其它运输方式的衔接、协调，达到建立便捷、通畅、高效、安全的一体化交通运输体系。

　　问：《综合交通网中长期发展规划》的重要意义体现在哪些方面？

　　答：作为建国以来我国第一个全国性的、综合衔接铁路、公路、水路、民航及管道各运输方式的总体空间布局规划，《综合交通网中长期发展规划》对促进我国可持续发展战略、缩小区域间差距和实现各种运输方式统筹协调发展具有十分重要的现实和长远意义。具体体现在以下三个方面：

　　第一，适应中国现实国情需要，促进我国可持续发展战略实施。交通运输在促进经济发展的同时，具有高度的资源依赖性，大量占用土地和消耗能源，同时也带来比较严重的环境污染。我国现实国情不允许我们再去重复西方发达国家交通发展的老路，而应在确保交通供求总量均衡、普遍服务的总体目标前提下，优化运输资源配置，建立资源节约型和环境友好型的适应性综合交通网，以最小的资源和环境代价满足经济社会的运输总需求，促进经济与社会协调发展。综合交通网中长期规划，就是从我国的基本国情与资源禀赋出发，全面分析综合交通体系中各种运输方式的比较优势及交通运输系统的整体效率，合理选择我国现代交通发展途径，追求系统优化、整体最优，以交通的可持续发展促进我国可持续发展战略的实施。

　　第二，缩小我国地区经济差异，促进我国国土合理均衡开发。从我国经济地理特征分析，未来东西向和南北向大运量、长距离的资源和产品运输将长期存在。交通运输作为基础产业，对经济发展具有较强的带动作用。综合交通网中长期规划，综合考虑我国资源分布、工业布局、城市分布以及人口分布的特点，特别是我国未来可能形成的经济区划及经济中心布局，着眼于尽快形成沟通东西和南北的若干条国家级运输大通道，将引导和促进国土均衡开发，为缩小我国地区间差距提供基础条件。

　　第三，大力推进各种运输方式协调发展，充分发挥综合交通系统优势。当前，在我国交通设施总量不足，交通运输能力趋紧，各种运输方式交通网络尚不完善的情况下，各种运输方式的自我发展具有一定合理性。但由于缺乏统一的总体规划及综合交通发展政策的指导和调控，导致不同运输方式间难以进行合理的分工协作和有效的衔接配套，降低了交通运输系统的总体效率和服务质量，增加了用户的运输成本。经过较长时期以各自规模扩张为主的外延式增长后，交通运输的进一步发展，客观上要求回归到注重综合性、系统性和整体性的发展轨道。综合交通网中长期规划，将各种运输方式作为有机衔接、不可分割的整体，从系统固有的空间特征和资源约束的角度，分析研究交通运输资源的最优配置，实现交通运输系统的整体优势和综合效益，使各种运输方式从基础设施的规划开始，就做到衔接优化和协调发展，对促进各种运输方式统筹协调发展具有十分重要意义。