对话于建嵘：转型期管治困境需要科学应对(图)

中国社会科学院农村发展研究所研究员于建嵘 张骏/摄

　　转型期管治困境需要科学应对——对话于建嵘：

　　（一）转型期管治困境不容回避

　　来源: 作者:南方周末记者 笑蜀

　　转型期管治困境不容回避

　　南方周末：于教授，你10月底在美国加州大学伯克利分校发表演讲，主张具体区分目前社会群体事件的不同类型，并特别强调科学应对转型时期的管治困境，这主要是基于一些什么样的考虑？

　　于建嵘：对社会群体事件进行科学分类十分重要，如果不能科学分类，就很难有正确的处置。

而要做到科学分类则很复杂，这不仅是因为目前的群体性事件在数量上迅速增加，在参与规模上显著扩大及社会后果更趋严重，也是因为不同的研究者选择的标准不同，得出的结论各有不同。

　　正因为如此，虽然在政策研究领域多有努力，但学术界却很少有真正的建树。在已有的少数分类研究中，分类的标准也多是从“人民内部矛盾”与“违法犯罪”的单一传统纬度来进行的。我则根据参与者的身份特征及事件发生机制、发展逻辑及社会后果等方面，把目前的群体性突发事件分为四大类，即维权抗争、社会纠纷、有组织犯罪和泄愤性质的社会骚乱。对于前三类均有所研究，产生了一些较有影响的理论成果，但对社会骚乱的研究，还没有引起足够的重视。有些学者特别是西方学者，把中国所有群体性事件都称为社会骚乱，这显然是不准确的。

　　南方周末：我注意到你在此前对维权活动有许多研究成果，特别是提出了农民“以法抗争”和工人“以理维权”等解释性框架。那么，你是如何具体区分维权活动与社会骚乱事件的呢？

　　于建嵘：在我看来，目前的社会骚乱事件有四个特点。

　　首先，它们主要是偶然事件引起，突发性极强。与维权事件不同的是，骚乱事件一般都没有个人上访、行政诉讼等过程。比如重庆万州事件就是这样。2004年10月18日下午，重庆市万州区的搬运工余某途经太白路中段，肩上的扁担撞了在他后面行走的曾姓妇女。两人发生争执，曾某打了余某一记耳光，后来曾某的丈夫胡某也冲上前殴打，并自称是公务员，出了什么事可以花钱摆平。其实胡某的真实身份是水果批发市场临时工。事件当即引起公愤，交通堵塞，接着发生砸烧警车的行为，造成数千群众聚集围观。这些事件或许出现过事主不满，找有关部门反映或要求解决问题而未果，但在真正的骚乱发生时，仍有很强的突发性。

　　第二，绝大多数参与者与事件本身没有直接的利益关系，主要是路见不平或借题发挥，表达对社会不公的不满，以发泄为主。这种“无直接利益冲突”或“泄愤性冲突”是社会骚乱事件区别维权事件最主要的特点。前面所说的万州事件就是典型案例。安徽池州事件也如此。2005年6月26日14时30分左右，安徽池州城区翠柏路菜市场门口，一辆挂着苏A牌照的丰田轿车将行人刘某挂伤，双方发生争执，车上司乘人员将刘某殴打致伤，引起部分市民不满并向池州110报警。九华路派出所立即派人赶赴现场，将刘某送往池州市第一人民医院急诊室就诊，拟将肇事者连人带车带到派出所接受调查。围观群众认为警察袒护打手，袒护商人，要求警察把人交出来。18时左右，围观群众近万人，混乱开始升级。事后查明，事件参与者与交通肇事双方都没有直接关系。

　　第三个特点就是，在这个过程当中，信息的传播有新特点，其中，短信和网络的传播对事件发生和发展起到非常重要的作用。在信息传播方面，浙江瑞安事件可称典型。2006年8月18日凌晨，浙江瑞安市三中29岁的女教师戴某坠楼身亡，温州市公安局刑事科学研究所作出尸检报告，认定戴某系精神抑郁症发作，引发夜间跳楼自杀。但该校师生不认同警方结论。各种关于公安人员被买通的手机短信和网络信息在当地传播。9月7日上午，数千市民按手机短信要求，分批到塘下镇镇政府和塘下派出所集结，并有民众涌到戴某夫家工厂，致使五部汽车被砸，厂里的设备电器部分基本报废。

　　第四，没有明确的组织者，找不到磋商对象，而且有打、砸、抢、烧等违法犯罪行为。在维权事件中，一般也没有明确的组织，但都有一些实际上起作用的“领头人”。我在研究湖南农民维权抗争时，就发现许多抗争事件有实际领导农民抗争的“减负代表”，而且，维权活动一般都较为克制。但社会骚乱事件因突发性强，而且参加者一般与事件本身没有直接的利益关联，大都是临时参与事件中来的，因此当事件发生，基本上找不到磋商对象，警方也很难控制局面。当然，有些事件仍有一定的阶段性，前期具有维权性，后来就发展成骚乱了。比如四川大竹事件就可分为两个阶段。2006年12月30日凌晨4时许，该县竹阳镇莱仕德酒店一名女员工不明原因死亡。在公安机关调查侦破期间，死者亲属与酒店方发生争执，矛盾激化。2007年1月15日下午，死者亲属及数百名群众到莱仕德酒店门前聚集，要求尽快查明死因。这个阶段基本上还应是维权。可到了2007年1月17日下午4时左右，近万名围观者中的少数人冲入酒店打砸烧，这就是骚乱了。

　　我上面所说的社会骚乱事件的这些特点，应是判断事件性质的基本标准。其中最需要关注的就是事件的参与者，他们与诱发事件并“无直接利益关系”，主要是一种“泄愤冲突”。

　　（二）关键原因是管治能力滞后

　　南方周末：你很强调社会骚乱事件的本质性特点。但我注意到，在具体的事件中，有的特点并不十分明显，而是彼此交叉。就以你所说的参与者而言，在维权事件中也有路见不平者，他们与事件也没有直接利益关系，却为了公平和正义而自发参与，帮助那些被侵权者。

　　于建嵘：我非常同意你的看法。所以不能简单看一点，应把这四个特点综合起来分析。比如对那些“路见不平”者参与维权活动，就要进一步看他们在这些活动中做了什么，而且是否起到了主导作用。如果事件发展到了以一些事件诱因并无关联的人为主体，而且进行的是打、砸、抢、烧等违法犯罪行为，那么就应是社会骚乱事件了。在我看来，维权事件表明的是社会群体的利益冲突，它一般是在国家法律范围内进行的；而骚乱事件则表明国家的管治困境，是国家管理社会秩序的有效性问题。

　　南方周末：如果从社会秩序的管治角度来认识社会骚乱，我们对事件性质的把握就会更准确，更容易找到事件的真正原因。

　　于建嵘：的确如此，这类事件一般来说主要有两大因素，一个是社会不满群体的存在；一个是管治能力的滞后。

　　我们首先来分析中国当前的社会不满群体。在我看来，这些群体主要是一些社会底层群体，他们主要是下岗失业的工人、失地的农民、农民工、退伍复员军人、底层知识分子、拆迁居民、离退休干部，媒体一般将这些人称为弱势群体。民众的社会不满主要表现在对官员腐败、贫富不均、司法不公、治安恶化、社会诚信缺失特别是政府和官员的诚信缺失等方面。在这些不满中，司法腐败及司法不公是民众最大的不满。在一定意义上，社会不满是一种社会心理，这种社会心理具有一定的传染性。它通过一定的载体传播而令相同社会处境者产生共鸣。目前，表达社会不满的方式很多，比如利用民间的歌谣、顺口溜、政治笑话、小道消息等等。特别是随着手机、网络等新媒体的出现，这种传播变得更容易，影响也更大。

　　南方周末：你说的这一点很重要。事实上，不同社会群体有不同的社会不满情绪，产生的根源不一样，内容不一样，表现形式也有差别。在现实生活中，虽然有些人经常表现出对社会不公的不满，但并不一定参与社会行动。也就是说，并不是所有的社会不满情绪都会产生社会骚乱。

　　于建嵘：对的。这还有一个国家管治能力的问题。目前那些较严重的社会骚乱事件，都与政府管治能力低下有关。一般认为，管治能力由三个方面组成，也就是所谓的预警机制、处置技术和问责制度。

　　首先，我们来分析预警机制存在的问题。这种机制的最重要的意义应是建立社情民意的快速反应机制，决策者真实快捷地获取信息是这种快速反应机制的前提和基础。现在的情况恰恰是，一些地方政府及其官员，往往想尽一切办法不让上级政府特别是中央政府知道下面的真实情况，搞信息隔绝。信访“销号”就是典型。比如河南省某县就公开下文，要求下面的人到上级信访部门搞勾兑，把本县的上访信息销掉，不让中央知道。因为这种信息隔绝，中央决策者最后获得的信息往往是不真实的，根据这些不实信息建立的所谓预警机制，往往只能是形式主义的。

　　其次，我们再来看处置技术方面存在的问题。从总体来讲，目前地方政府在处置社会冲突方面的水平比较有限，许多完全可以化解的事情，由于处置不当而产生了严重后果。这些不当主要表现在：

　　事情刚发生时不重视，错过最佳处理时机。如在重庆万州事件中，当双方发生争执并引起民愤、民警赶到现场欲将当事人带上接警车时，围观群众不满，把警车围住不许警车通行。僵持3个半小时后，3个当事人才被公安机关带离现场，随后便发生了损失惨重的骚乱。如果在这3个半小时中，当地政府能有效处置，事件也许就不会发生了。

　　事态升级后，试图强硬解决。在目前这种自上而下的压力体制下，基层政府为了完成上级分派的各项任务及众多的一票否决指标，不得不采用强化政权机器等手段来填补社会动员资源的缺失，其行为出现强硬化趋向，缺乏弹性。

　　最后来看看问责制。应该说，在社会管治方面，目前中国是存在较为严厉的问责制的。但这种问责主要是政治性的，众多的一票否决实际上就是一种政治追究。而且规定了所谓责任倒查制度。问题是，各级政府与官员是一种非常强的政绩共同体。这就决定，许多事件最终都是大事化小，变成不了了之。基于上述三个方面的情况，我认为，当下的管治能力是滞后的，这正是社会治安形势恶化的一个重要原因。

　　（三）强化对于地方党政系统的司法制衡

　　南方周末：这样看来，要治理社会骚乱事件应多管齐下，一方面要想办法化解民众的社会不满情绪，另一方面又要强化国家的管治能力。你可以提出一些具体的对策和建议吗？

　　于建嵘：我也只能从具体的操作层面提些想法。在我看来，目前应主要从三个方面治理社会骚乱的问题。

　　对策之一，要在克服社会不满方面下功夫，或者说，要想办法加强民众的政治认同。这其中最基础性的工作，就是要建立真正的公平公正体制，让社会各阶层真正共享经济发展的成果。大家都知道中共十七大把“科学发展观”写进了党章。在我看来，以“公平公正”为基础的“和谐社会”正是“科学发展观”的重要内容。发展要持续，社会要和谐，就得公平公正，让民众少些不满。这个大道理谁都会讲，问题是怎样才能使公平正义落到实处？应该说，十七大已经提出许多应该做的事情。其中谈到的表达权，就是最重要的事情，也就是说，怎么建立和健全民意表达机制，让中国的民众自己来表达公平正义，这方面需要实际性的进步。

　　南方周末：这一点很重要。我也注意到了十七大许多提法。比如，要通过发展增加社会物质财富、不断改善人民生活；要通过发展保障社会公平正义，不断促进社会和谐；要着力解决人民最关心、最直接、最现实的利益问题，努力形成全体人民各尽其能、各得其所而又和谐相处的局面，为发展提供良好社会环境。但要做到这些，有许多具体的工作要做，特别是相关的制度应有所改进，否则难有成效。

　　于建嵘：这就必须树立法制的权威，或者说，建立科学的司法制衡制度，真正做到依法治国。这是我主张的第二个对策。

　　目前，国家司法权力因体制性的原因被地方政治利益化了。司法当然与政治相关，这是基本的常识。但从国家管治的技术层面上来说，司法如果不能与政治特别是政治权力人物保持一定距离，就是制定再多的法律，最终仍然是人治，不会走向法治。中国目前在社会管治方面存在的许多问题，都与民众对司法缺乏信任有关。应该说，中国的司法确实存在各种各样的腐败，但在我看来，最大的腐败是地方政府利用对司法权的控制，以所谓“合法”的名义侵犯民众的合法权益。其根源就是没有处理好权力的科学划分，尤其没有科学界定中央与地方的关系，以克服司法的地方化。

　　目前，地方的司法权无论在制度设计和现实运作中都属于地方。在体制设计上，地方人大是地方的国家权力机关，地方人民法院和地方人民检察院都对人大负责。在人事制度上，各级地方人民法院院长、人民检察院检察长由地方各级人民代表大会选举和罢免，副院长、副检察长、庭长、副庭长、审判员、检察员由地方各级人民代表大会常务委员会任免；地方各级人民法院和人民检察院对本级人民代表大会及其常务委员会负责并报告工作，地方各级人民代表大会常务委员会监督本级人民法院和检察院的工作。以上描述的是制度设计上司法权的地方化。在现实中，司法权的地方化表现为各级地方行政机关对司法权力的限制及影响。导致地方司法机关不隶属地方国家权力机关却隶属地方行政当局的一项重要制度安排是：法院和检察院的主要经费都源于同级财政，其他物资资源也受制于地方行政部门。

　　我们认为，司法审判权力的地方化，影响了国家法律实施方面的统一性，影响到了司法权威，使法官的公平和公正执法没有充分有效的法律保障。同时，它导致或助长了审判和执行中的地方保护主义，容易产生各种司法腐败。因此，需要建立一整套的司法制衡，以妥善处理中央政治的统一性与地方政治的特殊性之间的关系。我们设计的司法制衡制度的核心内容是把司法审判权从地方收归中央，由中央实行垂直管理。县域司法制衡的原则是在一个县的区域内，司法部门与县政权分离。显而易见，建立县域司法制衡的关键就是让县法院和县检察院的人、物、事脱离县政权的控制，在人事、财政、业务三方面直接对中央政府负责，而不是对县政领导负责。为了防止县法院和县检察院与县级政权建立不合法的关系，中央政府可以考虑实行司法人员的流动回避制。

　　南方周末：你说的要树立司法的权威，这是很重要也很对的。但你提出的司法机衡这个制度构想，也容易引起争论。比如有人也许会说，中国经济发展的成功，就在于中央把权力下放给地方而不是收权。如果地方政府拥有司法权力，它在处理问题上有优势，有利于地方政府掌握最准确的信息，如果它是一个非常好的政府，它可以非常公正地处理事情。如果把这个权力交给了中央政府，首先面临的是信息成本非常大，中央没法公正地处理地方政府与民众的冲突，反倒会引起公众的不满。

　　于建嵘：首先，我要说的是，我是主张中央和地方一定要分权的。而且，我认为中国政治改革的一个基本路径就是强化县级政权的权力并使之自治民主化。也正是由于要强化县级政府的行政权力，司法制衡问题才显得更加重要。实际上这一点也不矛盾，因为我所说的司法权主要是指审判权和检察权，简单地说，就是法院和检察院行使的权力，而公安和司法管理方面的权限应属于行政权。对突发事件的处理，首先应是行政管制的问题，这当然应由各级地方政府的公安机关来处理。但这并不是说，审判权和检察权也要交给地方政府。因此，我就想，能不能让法院和检察院在人和物等方面脱离地方政府，它在全国范围要真正成为一个能制衡地方党政的系统。如果能这样，会使法院在处理问题时要公正公平一些，也会让民众的感觉好一些。

　　我这个设想有一个重要的考量，就是老百姓为何要到北京来上访，其中的一个原因，他们还是相信中央能为他们主持公道，包青天在京城啊。这就是我设计司法制衡最初的出发点。无论如何，地方政府如果控制了司法审判权，是非常危险的，它会削减整个国家治理的基础。而且，我认为，实现司法制衡后，对社会骚乱事件的发生和处置都会产生影响。从发生方面来说，可以通过树立公平公正的司法权威而化解一些社会冲突，在处置上可以依法处置，在政治追究的同时增加法律追究。

　　（四）提升管治能力需多种对策

　　南方周末：你这样的解释有一定说服力。这让我们看到，在目前的情况下，有些改革只能一步步走，有些改革方案也许只能选择次优的。那么你的第三个对策呢？

　　于建嵘：第三个对策是改进管治技术，提高管治水平，加强国家管治能力。前两个对策是基础性的，这一个则是技术性的。在预警机制、处置技术和问责制度等方面如何改进，有许多工作要做，这需要专门的论证。我这里说几个具体的问题。今年4月份我到法国进行研究访问，花了一些精力了解法国的社会骚乱问题，最后得出三个判断：

　　其一，法国社会骚乱的参与者主要是移民后代。我就想起了中国的农民工二代，这些人既进不了城市，也回不了农村，他们将来会成为真正的社会边缘人。

　　其二，法国的社会骚乱区域主要集中在当年政府设立的移民安置区。所以，他们建议中国不要把安置房、经济房建到一起，要分散建。

　　其三，法国骚乱的一个原因是，把法国的社区警察变成了巡警，搞得警察脱离了社区，不仅不了解情况，而且与社区居民没有感情交流，经常成为敌人。这就让我想到，中国要加强管制能力，也要从基础做起，一个很重要的措施，就是让警察真正走进社区。中国的执政者已经注意到这个问题，这些年在城市和农村设立了许多警务室。据公安部公布的数据，截至今年6月底，全国公安机关共建设社区警务室56253个，配置社区民警99953名；建立驻村警务室88151个，配置驻村民警88261名。我认为这对中国社会的管治特别是处理社会骚乱事件有好处。但光有社区警察还远远不够，还有如何适应新的科技这个问题。因为有了手机短信和互联网，是不可能像以前那样靠人来封锁消息的。

　　最后一点，就是在处理社会骚乱时，一定要走向法制化。11月1日《中华人民共和国突发事件应对法》施行，表明我们终于试图用法制化的方式处理社会冲突了。

　　总之，在我看来，当代中国所面临的挑战，是西方国家过去二百年所遇到的问题的总和。我们要认识和理解中国，一方面要看到它经济的飞速发展，而这个发展是建立在工业化、城镇化及经济从计划经济向市场经济转型的基础上的；另一方面也要看到，中国经济腾飞过程中存在着这样或那样的问题，特别是中国的政治发展仍在现有政治框架内运行。而市场经济产生了不同的社会利益群体，现有政治框架不能很好地调节这些利益。这也许正是目前中国利益冲突和社会危机存在的最深层次的制度性原因。