沪上私车牌照拍卖之辩

　　本报记者 周凯

　　11月17日下午，31岁的刘建云在上海国际商品拍卖有限公司的劲标网上看到“最低中标价53800元”后，下定决心不再等待，12月一定要把车牌拍下来。

　　“看来，网上那些政府马上要取消拍卖车牌的传言都不靠谱，照这个趋势，以后一个车牌涨到10万元也不是没有可能，我还是不等了。”他说。

　　11月17日，今年第11次上海市私人、私企客车额度投标拍卖结果出炉：平均中标价和最低中标价均再创历史新高。其中，平均中标价高达54317元，比上月上涨了3317元；最低中标价则比上月的50500元涨了3300元。

　　据了解，本月私车额度投放数量为7500辆，这一数量和上月相同。而统计数据显示，参与此次竞争的人数为10596人，比上个月减少了119人，但中标价依然大幅上涨。

　　今年以来，上海市私车额度拍卖价格持续着火爆的行情。前9个月，上海市累计投放私车额度5．5万个，私车额度中标均价已连续9个月保持在4万元以上的高位，且连续数月都保持一两千元的涨幅。9月，这个数字达到49631元的历史最高位，当月8500个的投放量也是历史新高。10月,这个数字更是首次超过5万元，引起广泛关注和争议。

　　实际上，就在11月初，一些车友论坛上有网友表示：“听说上海人大代表建议，2008年1月1日起取消车牌拍卖！”也有不少网友回帖：“隔一段时间就会来这么一下，已经习惯了”，“取消车牌拍卖”的说法依然是个“空炮”。他们认为，上海的私车牌照价格如同房价一样，不但坚挺，而且会大幅上涨。

　　私车牌照拍卖有无法律依据

　　上海的私车牌照拍卖政策遭到质疑，最大原因是其法律依据一直饱受争议。早在2004年，时任商务部部长助理的黄海就公开表示，上海市的私车牌照拍卖违反了当年5月1日起实施的《道路交通安全法》。因为该法第二章第九条中规定：“公安机关交通管理部门以外的任何单位或者个人不得发放机动车号牌或者要求机动车悬挂其他号牌，本法另有规定的除外。”

　　按照这个说法，实际上，上海市民可以根据《道路交通安全法》，对上海市政府的私车牌照拍卖行为提起行政诉讼。

　　不过，随后，上海市政府新闻发言人在例行新闻发布会上高调回应，上海市还没有取消私车牌照拍卖的意向。紧接着，当年7月7日举行的另一次上海市政府例行新闻发布会上，时任上海市政府法制办主任的徐强再次认定，私车牌照拍卖没有违法。

　　徐强表示，经过请示全国人大、国务院等有关部门，以及法制办内部专家的多次研究，各方都认为上海拍卖私车牌照的做法没有违法。上海作为国际大都市，在不同发展阶段，对交通采取一定的特殊管理措施完全正当。新加坡采取的，就是类似上海这样的拍卖车牌额度的方法，上海的管理也应按照国际通行规则。

　　他还说，私车牌照拍卖是一个阶段性的必要的行政管理措施，也不能说这个拍卖行为会长命百岁，但是交通管制仍会继续。

　　一年后，上海律师杨小欣在多家法学类网站发表长篇论文《上海限制和拍卖私车额度的法律问题》，再次掀起关于私车牌照拍卖措施是否有法律依据的讨论。

　　这篇论文的主要观点包括——

　　（1）该项措施在实质上增加了机动车登记的条件，剥夺了上海居民依据国家立法规定的条件申办登记领取号牌的权利；对私车主增设了国家立法没有设定的交费义务。上海无权自主决定采取这一措施。

　　（2）上海市政府关于该项措施具有法律根据的全部见解，在法律上不能成立。尤其是市府法制办主任的答记者问，曲解了道交法，违反了法治行政的基本原则，客观上制造了国家立法内部的矛盾。事实证明，该项措施自始至今没有任何合格的法律根据，新加坡经验不能证明上海实施该项措施的正当性。国家节能规划不能成为该项措施的新依据。

　　（3）该项措施违反了关于鼓励轿车进入家庭、鼓励私人汽车消费的国家基本政策；违反了关于有关税费全国统一、设定权由中央统一行使和禁止地方自行增设有关税费、增加车主负担的国家规定；实质上排除了国家道交管理立法规定的机动车登记条件在上海地区的适用效力；违反了行政许可法确立的行政许可的基本原则；违反了机动车购置税条例关于纳税条件的规定；违反了宪法所确立的法制统一原则，侵占了中央的立法权，侵犯了宪法所保障的公民在法律面前人人平等的基本权利；破坏了国内市场法制的统一。

　　（4）如何解决该项措施所涉及的法律问题，是上海的法治进程所面临的一个重大挑战。期待上海市府暂停该项措施，召开听证会，重新检讨有关法律问题，并以适当的方式向公众认真履行其应当履行的说明责任；更期待上海坚决执行国家的有关立法和政策，主动撤销当地立法中的有关授权规定和该项措施，制定可行的方案，发布公告，给通过拍卖取得额度的所有居民以充分的救济。

　　但是，这篇论文并没有得到媒体的关注。媒体关注的焦点，还是集中在私车牌照的价格越来越高。

　　治堵不能只在私车上做文章

　　上海市政府关于采取私车牌照拍卖措施的解释是，为了控制机动车数量增长过快，缓解道路交通拥堵状况，另一个经常被强调的理由是“借鉴国际经验”。

　　10月，第19次上海市市长国际企业家咨询会议期间，联合国前副秘书长兼环境规划署执行主任克劳斯·托普菲对上海实行的私车牌照拍卖制度大加称赞，认为这是一个有效的管理措施，既可有效限制私车数量，也很好地平衡了公共交通与私人交通。第二天，当地大多数媒体都对此进行了大幅报道。

　　不过，网上的评论就没有这么积极了。网友“蓝山”指出，舆论对于私照拍卖的质疑，并不单纯地局限于事情的本身，而是由于地方政府在制定和执行政策中忽视了本当依照的法律法规，才会引起对限制私车的法律依据的“过度”追究。而且，成就一件好事情，不该让广大的消费者和民众付出代价，政策制定部门应发挥更多的智慧。

　　一位自称刚刚花5．1万元拍得一张私车牌照的网友则尖锐地指出，依靠拍卖车牌控制汽车数量绝非创新之举，而应该考虑如何控制公车数量。

　　据了解，为解决“行车难和停车难”问题，韩国首尔市政府以身作则，下决心进行公车改革，公车数量减少到47辆，其中给行政长官配备的“官车”仅有4辆：市长1辆，3位副市长各一辆。在完成一天的公务后，“官车”必须返回市政府并登记就位，绝不许任何人私用。如果没有紧要公务的话，市长也经常乘地铁上班。

　　无独有偶，在芬兰，只有总理、外交部长、内务部长、国防部长配备固定车辆和司机，在赫尔辛基市政府，只有市长一人享有这一待遇。

　　记者没有在公开资料中查到上海市公车的数量，但根据2006年上海市国民经济和社会发展统计公报显示：至2006年末，上海市拥有各类民用车辆238.12万辆，其中汽车拥有量107.04万辆；在民用汽车拥有量中，私人汽车拥有量50.94万辆，不到一半的比例。

　　而据新华社报道，今年在上海举办的“关于建设资源节约型社会”座谈会上，一位政协委员毫不客气地指出，要真正解决国内汽车能耗大、燃油吃紧的问题，必须从源头抓，首当其冲就要严格限制公车使用，制定节约政策的人首先要履行节约的义务。这位委员算了一笔账：上海目前各种公车的数量超过60万辆，其中小车超过30万辆。

　　就连著名的“80后”作家韩寒也在自己的博客上“炮轰”了一下上海的牌照拍卖制度。他认为，治理拥堵，不能只限私车不限公车，“如果什么社会发展矛盾都只需要靠大量收费来解决，那政府的功能就未免太简单了”。他还发问，消费者买车要缴税，公务员是用消费者缴的税买车，“为什么管理部门对庞大的公车不管不问”。

　　有网友指出，现在买车的主体显然是普通老百姓，“有钱人早已买车了，当官的也有车，因此牌照费就是针对普通老百姓的。

　　限制买车还是限制用车？

　　1994年，上海开始实行有底价、不公开拍卖的方式对私车牌照进行市场化配置，但那时能买得起私车的人很少。上海私车牌照引起全国的注意是在1998年年初，上海推出针对桑塔纳的私牌拍卖。

　　该牌照两万元起拍，只能用于购买沪产的桑塔纳（含2000型，1998年年底上海通用投产后也适用于别克），两年以后若车主淘汰桑车更换新车则该牌照不再受任何限制。如果购买非沪产车（包括国产车和进口车），则仍须10万元起价竞拍。也就是说，买沪产车比买其他车在牌照上一下子便宜了8万元。如此做法，引起了其他地区和厂商的强烈不满。

　　上海私车牌照真正和广大上海市民“息息相关”是在2000年1月，上海终于宣布取消原有政策，改为“国产生活用小客车上牌额度无底价竞购”，每月拍卖一次。当月最低中标价8800元，比原先的两万元低了许多。但牌照对进口车仍然没有给予“国民待遇”，当时进口车牌照另外拍卖，价格在5万元左右。

　　仍是同年，上海大众员工内部购买STN99新秀或STN2000时代超人，可以获得免费牌照，唯一限制是不得过户。后来该政策推广到上汽集团、宝钢等大单位，最后以“公务车改革”的名义推向了全社会，车型也推广到了STN全系列（不含旅行车）和别克（不含GL8），变成了买沪产车就送牌照（车价还比市场价便宜1万多元）的政策。

　　这种做法又激起了外地厂商的不满。2001年3月20日，“公务车改革”正式被取消，拍卖又成了获得牌照唯一的途径。不过，上汽、宝钢、机场等单位内部免费牌照仍继续发放了一段时间。2003年3月，上海又宣布，将国产车和进口车上牌额度合并拍卖。

　　10月29日，力帆控股有限公司董事长尹明善接受本报记者专访时表示，政府应该鼓励买车，限制用车，而不是一味限制买车。很多国家已经这样了，比如巴黎，1100万人口，500万辆汽车。据统计，80％的时间，巴黎有车族还是使用公共交通，“买车和用车是两个概念，这不矛盾，比如可以周末聚会或旅游时开车”。

　　有评论指出，以高价买车牌的方式限制汽车增加，从短期看，对道路交通的改善会起到一定的作用。但从长远看，这种做法影响了汽车消费，进而影响中国汽车工业的发展，也会影响各地经济的发展，推行起来也有难度。对于私车的保有和使用，政府部门要做的不是简单地直接提高私车使用的代价，而应该通过降低其他出行方式的成本予以引导。当其他出行方式的成本降低时，私车使用的相对成本也就相应增加，人们自然会选择对自己更有利的私车使用方式。

　　建设部提供的有关数据显示，目前中国公交出行的分担率平均不足10％，而世界上一些大城市，如伦敦、巴黎、东京等的公交出行分担率高达70％至80％。

　　统计资料显示，自2003年起，上海私车牌照年度投放额度就一直保持在5．3万张至7．2万张范围内。今年前10个月，累计投放量已达6．25万张。

　　而根据上海市统计局公布的最新数字，由于今年10月上海市政府对私车牌照拍卖投放数量的减少，直接导致了轿车销售零售额的下降，为20.88亿元，比9月的25.1亿元少了5亿多元。

　　另一个不可忽视的事实是，私车牌照拍卖的价格不断趋高，也影响了上海消费者的购车取向，并间接导致小排量汽车无法进入上海市场。

　　“既然牌照那么贵，那买好车就上本地牌照，买低档车就上外地牌照，否则不值得。”一位经销商表示，目前很多消费者有这样的观念，即居高不下的牌照费用已经直接影响了上海人的买车取向。

　　实际上，在上海的道路上，基本上看不到QQ等价格在8万元以下的小排量汽车，而偶尔能看到的个别小排量汽车大多上得是外地车牌，这和北京随处可见的小排量汽车形成了鲜明的对比。

　　上海市信息中心汽车产业发展研究室统计的数据显示，2005年上海高档轿车上牌数量同比增长高达83.74％，而中档轿车则下降了4．6％。

　　车牌拍卖中的问题

　　一个参加了今年1月份私车牌照拍卖的车友把拍卖过程称为“黄牛们的又一次胜利”。今年1月的私车额度拍卖中，最低中标价38500元，平均中标价40974元，投标数6587人，牌照数量6000张，中标率为91％。

　　“如此高的中标率，还能维持这么高的价格，是一个奇迹”。这位车友描述，当天在比较知名的QQ拍卖群上，中午11时55分05秒,有人留言，说“目前最低价还能中”，到了11时55分25秒，有人留言：“39700元，目前最低价格”。“一个牵涉到如此多人群的封闭式拍卖，居然有人能够如此轻而易举地拿到实时的内部消息。照此推想，什么都可能会发生的。”

　　另一位参加过私车牌照拍卖的车友介绍，在上海国际商品拍卖有限公司发布的《上海市私人、私企客车额度投标拍卖须知》（以下简称《拍卖须知》）中明确规定：“每个竞买人只能投标一张《投标拍卖卡》（即每台电脑、每门电话限竞投一张）”、“个人必须本人、企业必须本单位经办人”进行投标。但在目前的实际操作中，却存在着大量的代理投标现象。

　　一个见惯不怪的镜头是，在现场投标的电脑前，很多人手里拿着一长串的投标清单在往电脑里输。更常见的是，这些人在投标前，均聚集在一起热烈讨论着价格的走势，并最终按照讨论的结果集体出价。这些人的身份，多是些汽车经销商的工作人员，他们手里的拍卖卡，均系从客户手中收集而来。这些人员集中代理的结果，造成了投标人间的合谋，直接对其他竞买人的利益造成了损害，明显违背拍卖的公平原则。

　　《中华人民共和国拍卖法》第三十七条中明确规定，“竞买人之间、竞买人与拍卖人之间不得恶意串通，损害他人利益”。上述代理人员批量代理竞买人的投标，在投标前与其他代理人串通，并且每个代理人的所有代理投标在价格上保持一致，已经属于典型的恶意串通。

　　实际上，在每次拍卖结束半个小时前，经销商和一些小有名气的网站都会发布所谓的“指导价”，在绝大多数情况下，这个“指导价”的准确率相当高，与平均价的差距不过几百元。而且，奇怪的是，在结束前的半个小时内，经销商们居然可以多次发布“指导价”，并且一次比一次准。

　　比如2006年11月18日，在11时，有竞买人收到的指导价为3．5万元，而到11时30分,这个价格变为了3.6万~3.7万元，到了11时45分的时候，这个价格已经准确到了3.8万元。最后，当天的平均中标价为3.846万元，仅仅相差460元。

　　记者查询了2002年1月~2007年11月上海市私车额度拍卖中标价的统计数据，结果发现，平均中标价和最低中标价的差距越来越小，这意味着投标者的投标价格越来越集中，这在中标价不断攀升的背景下，显然背后有一只潜在的“推手”在指导投标者的出价。比如，2007年8月到11月，平均中标价和最低中标价的差距分别为397元、1031元、500元和517元。

　　而另一个有意思的比较是，2005年、2006年、2007年连续3年的11月份，中标率分别为41.8％、54.8％和70.8％，同期分别增长13％和16％，供需矛盾大幅缓和，但平均中标价却从2005年11月的30320元提高到2006年11月的38460元，再提高到今年11月的54317元。

　　据《21世纪经济报道》报道，在上海的永达、东昌、和平等大汽车集团，都有一个牌照价格委员会，每月都会出一个指导价，据其中一个价格委员会成员透露，他们制定价格的依据大都是根据二手车市场“黄牛”的报价，和相互之间打听的价格。而一些非集团的经销商，他们的价格一般都以这些大集团的指导价为准。

　　记者还注意到一项费用，即每位投标者需支付100元购买的投标卡，而这项费用无论是否投标成功都是不退的。今年前11个月，上海已有106507人次参与竞拍，这也意味着作为上海市政府指定的惟一代理车牌拍卖者——上海国际商品拍卖有限公司今年依靠拍卖车牌仅手续费就已收入1000余万元。

　　据悉，上海国际商品拍卖有限公司是经上海市人民政府及原国内贸易部批准组建的大型综合性拍卖公司，是国内恢复拍卖业后最早成立的拍卖企业，也是上海市人民政府指定的罚没物资拍卖人。1994年，上海开始实行中心城区私车额度通过投标拍卖方式控制总量，国拍行自那时起就成为上海市政府指定的唯一一家代理私车牌照拍卖的拍卖行。

　　本报上海11月19日电