人口结构变化：决定社会保障制度改革最终方向(图)

　　整个社会保障制度的建立过程，就是一个典型的制度变迁过程，即现实产生了制度需求，政府及时提供制度供给，而且制度变迁也越来越以民生为重，而不是追求政府的目标和理论模式

　　人口结构变化：决定社会保障制度改革最终方向

　　——十七大代表、中国社会科学院人口与劳动经济研究所所长蔡昉谈社会保障制度改革

　　回顾中国经济改革的历程和逻辑，可以发现，改革采取什么样的形式和步骤，取决于体制作为一个整体的相互适应性的需要和社会承受力。

　　社会保障制度的建立过程，是一个典型的制度变迁过程。而完善的社会保障体系，是社会安定的“稳定器”，经济运行的“减震器”和实现社会公平的“调节器”。回顾这个与民生高度相关的制度的建立过程，有助于理解现在并树立对未来的信心，为此本报记者独家专访了中国社会科学院人口与劳动经济研究所所长蔡昉。下岗，一个具有历史意义的概念

　　记者：要理解中国社会保障制度改革，就必须先了解中国二十世纪90年代后期的国企改革。请你先简要回顾当时的情况。

　　蔡昉：中国社会保障改革是从二十世纪90年代甚至是80年代就已经开始探索的一个改革，但更主要和90年代后期国有企业进行劳动就业制度的改革相关。因为，从那时起，整个社会保障事业的发展才加快，而且取得实质性的进展。

　　那个时候，中国宏观经济处于一个偏冷的时期，国内投资和消费需求严重不足，加上我们的经济也从计划经济时代长期的短缺经济转变为过剩经济，以及受东南亚金融危机的影响，中国国有企业面临很大的问题，这时国企改革一改长期的以渐进式的、增量为主的方式，变为比较激进的以存量为主的方式，也就是在就业制度方面实行减员增效、打破铁饭碗。

　　记者：这种改革就意味着一部分职工暂时失去工作。但在一段时间内，并没有“失业”的概念，对这些人的界定是“下岗”。

　　蔡昉：确实如此，而且不叫“失业”叫“下岗”，也有一定的道理。在正常的市场经济条件下，从失去工作到找到新工作期间，劳动者会受到失业保险的覆盖，但当时我们并没有建立起完善的失业保险制度。由于没有足够的失业保险基金去覆盖暂时失去工作的人，中国特色的解决办法就是在企业成立了再就业服务中心，由中央政府、地方政府和企业拿出钱来，加上少部分失业保险金，结合起来就形成了一个特殊的保险方式，“下岗”实际也是一种社会保障，具有鲜明的中国特色，也只有中国才具有这种动员能力。

　　记者：当时各地普遍成立“下岗再就业服务中心”，后来才建立了失业保险制度，最低生活保障制度也随后才推出。

　　蔡昉：这是中国劳动保障事业改革的一个特色。当时，我们在积极的就业政策里加入了社会保障事业建设的内容。在西方，积极就业和消极就业的区别是，前者是让这部分人尽快回去干活；后者就是他可以选择不干，用社会保障来覆盖。我们则是把发育劳动力市场、政府促进就业和社会保障建设都作为积极就业政策的一个内容，一方面通过培训和服务，财政、金融的支持，让职工尽可能实现再就业。同时，特别针对劳动技能单一、教育水平低的40岁～50岁的人，用安全网来网住他们。

　　在这种思路的指导下，根据当时的能力和制度，先形成再就业服务中心制度，然后建立了失业保险制度，之后又开始并轨，除去职工的下岗身份，如果没有实现再就业则变为登记失业，最终形成一个改革和并轨的过程，并建成三条保障线，即最初由再就业中心保障，然后是失业保险保障，最后建立起最低生活保障制度。

　　仅仅从和就业相关的保障来看，其本身是有逻辑关系的，从历史形成的时间顺序来看也是有逻辑关系的，由此可以看出，中国的改革不是按照既定模式来走的，是自然形成的。养老，已经失去实行现收现付机制的条件

　　记者：和下岗、失业相关的问题，就是退休职工的养老问题。中国社会养老保障制度的形成也应该在这个逻辑框架之内。

　　蔡昉：是这样的。当时下岗、失业、企业财务状况恶化等情况，也涉及到老年职工和退休职工的社会保障问题，因此也促进社会养老保障的形成，即在企业进行劳动制度改革的同时形成了社会统筹与个人账户相结合的养老保障的模式。

　　虽然统账模式是一个很不彻底的模式，但是从当时情况来看，唯一可以做的也是“统”，因为没有“统”就不可能解决老职工的养老问题。当然，个人账户过去是空的，现在也没有完全做实，但是有这个模式总是一个好的起点，而且随着我们进一步的需求，个人账户也会有好的发展，因为这是一个和人口老龄化有关系的问题。

　　记者：这和“现收现付”模式比起来，有哪些不一样？

　　蔡昉：有很多国家形成现收现付制度，不过需要具备人口比较年轻的前提，即在工作的人比老年人多的情况下，现收现付的制度就会很好运行。但是当人口老化之后，老年人多于工作的人时，就会碰到支付困难的问题。

　　中国是一个未富先老的国家，在独特的计划生育政策下，人口生育率的下降非常快，我们人口结构由金字塔逐渐变成橄榄型，即需要养的人越来越多，预期以后会更多。其他国家是富裕之后人口才开始老化，而我们国家是在人均收入很低的情况下人口就已经老化。

　　根据联合国的规定，65岁以上的人口如果超过人口总数的7%，这个社会是老年化社会。中国2000年就差不多达到7%，2005年已经达到7.9%，所以中国已经是老年化社会。我们老年化水平和世界的平均水平是一样的，但人均GDP水平是世界平均水平的五分之一到四分之一，这就意味着现收现付的基础和条件逐渐不存在了。今天，一个人、两个人养一个人将逐渐变成一个人养一个、一个人养两个人的情况，这种人口结构，就提出了新的制度要求，这也就是我们为什么开始重视个人账户构建，倡导向完全积累模式过渡的原因。

　　记者：做实个人账户的工作已经经过试点后在许多地方开展起来了，存在哪些问题？

　　蔡昉：我在这个方面的研究还不够。我的一个初步的感觉是力度太小。继辽宁率先试点，在这个东北三省展开做实基本养老保险个人账户试点后，国务院又批准天津、上海、山西、山东、河南、湖北、湖南和新疆等8个省区市为做实个人账户的扩大试点地区。据说现在又有所扩大。在做实个人养老账户试点过程中，辽宁是从缴费工资的8%标准上做实，吉林和黑龙江从5%做实，而后来的起步标准是3%。这样的积累水平，距离我们期待的从现收现付制度向完全积累制的过渡，还差距甚远，遥遥无期。此外，针对流动人口和灵活就业人员的具体办法还没有操作性的规定，这导致目前养老保险覆盖率低的问题，还可能长期难以见到改变的希望。

　　记者：如何评价这个制度？

　　蔡昉：尽管我个人认为形成个人账户为主的完全积累的养老模式还没有迈开实际的步伐，但是个人账户的理念和基础已经存在了。最终走什么样的路反映了中国的现实需要，是特定时期的真实需要，制度是对它的一个及时反应。因此，我们整个社会保障制度的建立过程是一个典型的制度变迁过程，也就是现实产生了制度需求，政府及时提供制度供给。能够做到这一点最主要得益于1978年的解放思想改革开放的思路，随后也越来越形成了民生的思想，就推进了这种能对现实要求及时做出反应的过程，制度变迁也越来越以民生为重，而不是追求中央政府的目标和理论模式。户籍制度，一个需要提上日程的改革

　　记者：中国社会保障制度目前存在哪些问题？是低水平、覆盖面低、还是投入不足的问题？

　　蔡昉：这些都是问题，但不好说哪些应该先解决，因为覆盖面和投入直接相关，而实践证明，我们最初确立的原则是对的，即低水平、广覆盖。然而，目前又确实存在覆盖面不广，水平也不高的问题，不过这些都是表层的需求，背后还有更深层的原因决定着这些表层需求没有得到满足。

　　记者：就养老保障来说，深层的原因是什么？

　　蔡昉：归根结底，根源就在于人口结构已经发生变化。在计划经济下，企业和个人都没有养老保险，个人甚至连储蓄都没有，国家实行的政策是现收现付，也没有积累，一直到现在也都是现收现付，还是没有积累。由于目前养老保障要面对的人群既包括“新人”，即工作期限还来得及积累个人账户的年轻职工，还要面对“中人”，即可以进行部分积累的职工，以及“老人”，即不再有机会进行个人账户积累的退休人群，因此，要满足所有这些人的养老保障，就存在着一个历史欠债或世界银行所说的改革的“遗产成本”问题。对于这个历史欠债，如果我们现在不可能还，由于未来人口结构变化了，要养的人越来越多，就更加难以化解，于是我们似乎陷入到不可摆脱的循环里去了。

　　记者：问题应该还是有解决的办法的吧？

　　蔡昉：我认为主要是大的思路和理念问题，我们一方面不按既定的模式干，另一方面也要探讨适合中国的社会保障模式，这个模式归根结底还是要未雨绸缪，从目前的现收现付的模式过渡到完全积累的模式。因为如果我们从现在开始就搞积累，以后就可以解决人口比例倒置的难题，所以说解决这个难题，从简单的道理上说只有靠完全积累方式才有可能解决。当然完全积累模式不可能一蹴而就，因为我们收入很低，企业负担也很重，也不可能有足够的力量来满足，但是至少要开始，有比没有好。

　　另外，现在的养老保障体制是仅仅就城镇职工而言，如果把外来工也考虑进去，外来工相当于城市就业人数的接近一半，加进来之后会大大改善劳动力的年龄结构，从整体上看就改善了老人、中人和新人的比例，这部分新人是一个新的贡献者。因为这些人从农村出来后，一方面回不去了，另一方面未来的城市建设也需要他们，他们也要考虑自己未来的养老问题，只有把他们纳入到城镇的社会保障体系中来，才真正实现了城镇化，同时也解决了他们的养老问题。这有助于解决积累不足的问题。

　　记者：可是这又涉及到城乡分离的户籍制度问题。

　　蔡昉：目前我们的低保制度和养老制度先后已经初步建立，但是还缺乏户籍制度的改革。户籍制度应该逐渐改革，恢复到二十世纪五十年代第一部宪法规定的公民可以自由迁徙，自由选择居住地点的水平，这样一方面考虑到把进城的农民纳入城市社会保障体系中，还要考虑发挥家庭养老的优势的问题。农村年轻人走出来之后就没有办法履行家庭养老的职能，所以户籍制度的改革必须要适应制度需求，城乡真正实现一体化，城市中的老人、中人、新人和新加入进来的新人要作为一个整体，构造一个互相适应的制度体系来包容他们，这个体系包括户籍制度，包括各种城市的保障制度以及农村的一些保障制度。

　　我们曾做过一些模拟，如果现在还搞现收现付，并且没有把农民工纳入到城市养老保障体系中的话，到2020年我们城市的养老负担是45%，假如把这个制度改成个人完全积累，同时把农民工纳入进来，到2020年养老负担可以降到25%，这就意味着负担大大减轻。我们这个模拟并不是一个可以实施的操作方案，但是，它揭示了一个方向，即加快向完全积累制的过渡和把农民工纳入养老保障体系，都会有助于解决人口结构和历史欠债给我们带来的似乎难以解脱的难题。

　　当然，这个目标不可能一步实现，但一定要从整体上考虑问题，要统筹地考虑制度需求，提供相应的制度保障。因此，解决这些问题应该有一个统筹的思路，把养老保险制度的改革，医疗制度的改革，户籍制度的改革，农村低保、医疗、养老制度的改革统筹起来考虑。