上海部分地区NGO治理社区 基层政府职能转移

　　本报记者 周扬

　　基层政府职能转移 上海NGO治理社区

　　缪克宁的名片上印着NGO的图案和长长的头衔——上海市普陀区长寿路街道民间组织服务中心（下称“服务中心”）主任。

　　缪说，这个服务中心专门为民间组织服务，和中国的民间组织与国外的非政府组织（NGO）类似，“从这个意义上说，服务中心是为NGO服务的NGO。

　　民间组织服务中心是长寿路街道的一个创新，因为上级党委和政府的推动，服务中心被推广到上海的其他区县。长寿路街道也因此入围“第四届中国地方政府创新奖”。

　　11月14日，“中国地方政府创新奖”组委会派出的独立调研组抵达长寿社区，记者随调研组进行了为期三天的调研。

　　NGO枢纽

　　缪克宁每天的工作是和各类民间组织打交道，这些民间组织不以营利为目的，同时又能满足一定的社会需求。

　　社区内的民间组织大体分为两类：一种是民办非企业单位（下称民非单位），比如民办学校、民办医疗机构等等；一种是社会团体，包括各种学会、协会。

　　上述民间组织需要在民政局登记注册。据上海市民政局下设的社团管理局统计，上海的民间组织以每年800多家的速度递增。

　　群众团队是广义上的民间组织，不必在民政部门登记，其形式可以用“包罗万象”来形容。比如社区里的舞蹈队、羽毛球队都属于群众团队。缪克宁说，全上海大概有18000多家群众团队，涉及50万人，“政府民政部门根本管不过来。”

　　民间组织服务中心的对象正是这些民间组织和群众团队。长寿街道的服务中心成立于2002年8月，是上海乃至全国第一家NGO服务组织。在过去五年的发展中，服务中心又延伸出许多其他功能。

　　服务中心注册为民办非企业单位，采用扁平的管理架构：主任缪克宁以下，有一名副主任及六个服务部门。这六个部门分别对应民非单位、社会团体、群众团队、义工、综合管理及慈善超市。

　　服务中心本身是个很特殊的社会组织，长寿路街道办事处的官员说，“他是一个介于政府和NGO之间的枢纽。”

　　从经费来源看，服务中心像个事业单位。它去年的运作经费28万元由街道办事处支付。其中10万元左右用于6个专职工作人员的工资，18万用于支持各类民间组织的活动。

　　从人员构成看，服务中心又像是民间组织。除了专职工作人员领取工资外，服务中心的很多工作都由义工完成，他们并不领取报酬。

　　如果从业务内容看，服务中心又像是中介组织。对于新申办的民非单位，服务中心提供政策咨询和调查评估服务。

　　无心插柳

　　服务中心的发展，有些“无心插柳柳成荫”的意味。它的最终成形，得益于政府各部门的合力。

　　2000年前后，社会上出现一些有害功法团队。为了加强对这类社团的监管，上海社会团体管理局应运而生。

　　社团管理局从属于民政局，民政部门的推动是长寿街道创新的第一股支持力量。

　　当年，长寿街道作为民政局的试点之一，探索对民间组织的管理方式。街道办事处是区级政府的派出机构，履行着最基层的政府职能。

　　2001年，长寿街道组织了对社区民间组织的调查摸底，一方面是排查各种功法团队；另一方面，也希望引导各类社团在社区建设中发挥作用。

　　缪克宁参与了对社区民间组织的调查摸底工作。缪曾在上棉二厂宣传科工作，2000年以后因为国企改制，成为下岗分流者中的一员。

　　因为经常参与长寿街道组织的调查工作，缪的能力得到街道办领导的认可。与民间组织打交道，不能总是街道办的书记、主任出马，需要建立一个长效机制——缪克宁因此成为专职联系民间组织的人。

　　民间组织服务中心最初的工作是让“社团进社区”，其中的案例之一是海曼文化艺术专修学校。

　　当时海曼学校注册在徐汇区，只在长寿街道设了一个教学分支机构。学校校长庄幼娟回忆说，“街道当初叫我去开会，我是抱着怀疑态度的，以为他们要收赞助费。后来才发现，是服务中心问我们民间组织有什么需求。”

　　海曼学校是社会力量办学，以前招生比较困难，服务中心主动为学校宣传，解决了海曼的生源问题。此后，海曼将学校迁入长寿街道。

　　作为民办的艺术学校，海曼的正常课程大多安排在双休日。平时白天空闲时，学校就安排了面向社区的公益性质的课程，比如三个月的钢琴课只收270元。

　　“先为民间组织服务，才能得到他们的信任。”缪克宁说，服务中心最初的“服务”职能，使越来越多的民间组织进入长寿社区，并在社区建设方面发挥作用。

　　普陀区委组织部的推动，是服务中心发展的另一股支持力量。因为组织部门一直在推进基层党建工作的“全覆盖”。服务中心进行了“支部建在民间组织”的试验，就如同“支部建在连上”，将党建推进到社区这个最小的社会细胞上。

　　缪克宁的另一个身份是民间组织服务中心的党总支书记。在服务中心登记备案的群众团队有193个，这其中包括中共党员909人，党支部9个。

　　原来的普陀区委组织部副部长欧阳萍，在2004年底调任长寿路街道办事处主任，使得服务中心的发展能够一以贯之。

　　政府职能转移

　　普陀区在推广民间组织服务中心的过程中并非一帆风顺。曾有人质疑，有些工作完全可以由街道办来做，为什么还要另设一个服务中心。

　　在长寿街道的创新者看来，服务中心承接了很多政府职能的转移。对于社区的治理而言，民间组织有时比政府更有效率。

　　整个长寿街道，共有10万常住人口，4万外来人员，街道辖区内有上海最大的清真寺，少数民族尤为集中。社区范围内有精神病人500多人，低保、协保人员2000多人。

　　这些数字是社区内的弱势群体集中的体现，他们对社区的依赖更加明显。长寿街道办主任欧阳萍认为，“不同的群体有不同的需求，仅靠政府的街道办根本无法完全满足。”

　　对于社区的服务与管理而言，当企业不想做也不愿意做、政府想做但管不过来的时候，民间组织的作用和优势就体现出来。

　　帮困救济原来是街道办事处的工作之一，现在由服务中心下设的慈善超市承担。长寿慈善超市以民间组织的形态面向社会接受捐赠。

　　长寿街道党工委副书记卢建强说，本来政府出面给困难户1000块他会嫌少，觉得是政府应该给的；现在由慈善超市出面，哪怕只给100块，受接济的人也会十分感激，认为是慈善组织的善举。

　　慈善超市的民间运作方式比政府更加灵活。不同的贫困学生，如果政府给不同的资助款，就会有公平问题的争议。现在慈善超市将捐款的企业和受助学生直接联系起来，有些单位愿意资助某些专业的贫困生，在他们毕业后再吸纳到自己的企业里来，自然无可厚非。

　　体现民间组织优势的另一个地方是M50创意产业园，这个位于长寿街道辖区内的艺术家集聚地，至少有50多个常驻的外国人。

　　M50创意产业园由一个国企厂房改建，据副厂长曾维臣介绍，目前以各类艺术家为主的租房客户有136家，园区内的各色人等加起来有600多个。

　　政府很难进入这样的社区进行管理，而服务中心以民间组织的方式渗透进M50园区，成立一个“创意者之家”的松散民间组织，将各种肤色、各种国籍的人联系起来。

　　创意者之家还计划在将来成立党支部，曾维臣说，近期还会请普陀区委党校的人来园区讲课，内容是关于中共十七大的，那些艺术家客户都是曾的房客，“我叫他们来听课，应该大多数会来听的。”

　　长寿社区的民间组织正越来越多地承担起原先属于政府的职能。比如家庭收养调查，本来是民政局的事，现在转到服务中心；社区的义工越来越多，仅靠政府一两个公务员根本无暇顾及，现在服务中心成立义工服务总站，并在慈善超市的网站上设立义工招募点。

　　推广与未来

　　2003年3月，上海市民政局、社团管理局下发通知，在上海全市进行“民间组织服务中心的推广”，目前普陀区、静安区和闵行区的街道实现了服务中心全覆盖。

　　“中国政府创新奖”组委会派出的实地调研人员说，中国地方政府创新奖的重要评价标准之一就是项目的可推广性。

　　不可否认的是，长寿街道创新是多个政府部门合力的结果，这其中包括街道的党政一把手、上级民政部门和上级党委组织部门的支持。这三个因素如果缺少一个，服务中心的推广能否成功也未可知。

　　长寿街道的特殊还体现在财力的强大，过去几年，长寿街道的税收每年增长达到1个亿，去年的税收是5.28亿，在整个上海名列前茅，甚至超过别的省份的县级市。

　　政府有财力在民间购买服务，是这个地区民间组织得以发展的重要因素。去年长寿街道设立政府购买服务的专项资金达到150万元。在财力匮乏的街道或乡镇，民间组织又将如何发展？

　　民间组织服务中心的探索，或许代表了中国社会组织发展的一个方向。十七大报告提出“发挥社会组织在扩大群众参与、反映群众诉求方面的积极作用，增强社会自治功能。”

　　在中国经济发达地区，长寿街道的创新仍有诸多借鉴意义。普陀区科委副主任、曾在区委组织部任职的王建平认为，以前党对社会的领导是直接领导，通过服务中心实现了间接领导；政府服务的方式，也由原来刚性的拨款方式转变为通过服务中心购买服务的柔性方式。

　　现在的长寿民间组织服务中心，有完善的章程和运作机制，“将来不会因为街道办领导的变更而有所改变。”

　　在长寿街道的未来规划中，服务中心或许可以变成社会信息的提供者，政府向其购买信息服务：诸如民意调查、幸福指数、政府履职效果调查——由深入社区的民间组织来提供，会更具权威性和针对性。