陈步雷
流动人口，是一个涉及社会管理、政策选择、法律调整等多个学科的概念，通常是指基于就业、生活等目的离开其户籍地或法律意义的住所地的人口。按照不同标准，对流动人口可以作出多种分类。以能否、是否在流入地稳定就业的经济、生活特征为标准或依据，区分有稳定职业和无稳定职业的流动人口，并且在公共政策、法律制度层面等层面作出公平的、有针对性的安排，特别是给予稳定就业的流动人口以市民待遇，是必要的、合理的。
中央有关部门正在制定的《进一步加强流动人口服务和管理工作的意见》，以及可能出台的更高位阶的政策和规范，试图努力解决我国改革开放以来，在市场经济和城市化已有较大发展的同时困扰全社会的重大问题———职业稳定的流动人口的权益保障问题。这些问题涉及重大政策调整和制度创新。现阶段所重点讨论和优先解决的问题虽然只是相关群体在获得流入地公共物品的层面，而没有涉及户籍、选举等公民权利问题，但仍然具有重要意义，将为更全面、彻底的改革探索路径、创造条件。相关公共物品主要包括：流动人口子女入学纳入流入地义务教育总体规划统筹安排，在传染病防治、儿童预防接种和妇幼保健等方面，流动人口将获得与户籍人口同等的免费服务等。有关政策方案同时提出，在放宽落户政策方面，要逐步地、有条件地解决在城市有稳定职业和固定住所的流动人口的户籍问题。经验和逻辑均可证明，在尊重和保障人权、服膺社会发展规律的前提下，可以通过积极、稳妥的渐进式改革，以较低的社会成本总量和公平的成本分摊机制，既实现总福利增长、无人净福利因此减少的帕累托改进，又实现相对的福利均衡和社会公平，从而为经济增长、社会全面进步、国家竞争力的提升创造更积极的条件和机制。
对于上述重要改革和创新，可以从法学、经济学、社会学、管理学等不同学科的角度进行探讨。本文主要以社会法学的视角，对我国在特定国情下，在权益的承认、获得、保障以及公共物品、社会福利的享有和社会成本的分摊，以及政府通过社会保障等二次分配机制实现相关目标等方面，处于相对弱势的流动人口，如何获得较为公平合理的权益份额、如何提供权利救济，以实现社会公平、稳定、和谐，促进社会的良性流动和健康有序的城市化，进行初步探讨。换言之，相关问题涉及到公平正义、权利义务、职权职责、制度机制、福利和成本等权利论、(机制)功能论和方法论等层面的问题，均需要深入的研究。
任何涉及人权、社会利益的政策和制度，都需要深度的论证，确立(政治)道德依据和权利基础。从权利论的角度，讨论流动人口分享流入地公共物品、获得社会保障等流入地居民能够获得的“物质性权益”，是相关政策、法律的改革、创新的前提。在人权和公平正义的道德权利、价值伦理层面上，在法律权利体系中，对于流动人口的正当利益和诉求进行全面的承认、彻底的论证，对于制度和机制创新，是完全必要的。
联合国《世界人权宣言》和我国于2001年2月28日正式加入的《联合国经济、社会及文化权利国际公约》，都规定了公民享有的包括教育、医疗、安全、秩序等方面的基本权利。我国《宪法》和宪法类法律，《义务教育法》、《劳动法》等“社会法”规定了公民的相应权利。当然，与人权类的道德性权利和实证法意义的权利、国际法涉及个人的权利和国内法规定的权利相对应的是国家的义务、社会的义务。国家义务的实际承载者和履行者，是中央政府和地方各级政府。政府负有保障公民获得上述人权和福利的首要义务。换言之，政府存在的基本理由和依据，就是提供包括教育、医疗、安全、秩序等公共物品，履行相关职责，完成相关任务。
改革开放以来，特别是建设市场经济以来，我国经济的持续、快速增长的一个重要原因，就是人口的相对自由流动，优化了人力资源、物资资本的配置，显著提高了社会生产率。在城市和经济较发达的城镇、农村稳定就业、创业的“流动人口”，对流入地的生产总值、税收和就业，都具有极为重要的贡献。他们自己和子女，如果不能在流入地获得相对公平的教育、医疗、就业等社会保障，与本地居民同等享有公共物品，不仅妨害人权等权利、社会公平等价值，也直接影响经济的可持续发展、有效需求水平以及社会秩序、社会流动与社会整合等诸多国家根本利益。因而改革、完善有关政策、制度和机制，强化政府义务和责任，极为必要，正当其时。
换言之，不论从公民权利角度，还是国家利益角度，都必须积极、稳妥地改革和创新。相应的政策和制度，必须具有足够的明确性、可行性和强制性，对地方政府实行法律上的“硬约束”。
当然，我国的地区不平衡、“二元结构”和公共物品供给能力等很多复杂问题，也构成了严重的“路径锁定”和“路径依赖”。高中教育和高考地选择问题，就涉及到很多深层次矛盾和历史包袱。如果仅从权利、平等等价值出发，而不顾条件限制，可能会在短期内形成流动人口不合理膨胀，出现为了追求教育机会平等，而出现“墨西哥化”之类的城市病。因此，很多相互联系、互为因果、需要统筹解决的问题，必须细致研究，积极稳妥地解决。我国公民也需要对人权所依赖的社会条件和渐进性特征，予以全面了解，从而积极参与、理性互动，以最低的社会成本和成本分摊机制，实现最大化的改革效益。
（作者系中国法学会社会法学会理事，法学博士）
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