机场建设费被起诉违宪 专家呼吁出台行政收费法

　　律师告状：机场建设费不合法

　　专家呼吁：尽快出台行政收费法

　　《中国经济周刊》记者 许浩/北京报道

　　3月23日，河北律师韩甫购买北京至海口的往返机票时，被海南航空收取了100元的机场建设费。

韩甫认为这100元的机场建设费存在不合法性，遂以“民航总局征收自己私有财产的行为违反宪法和法律”为由，向民航总局提起行政复议，请求返还费用100元，并立刻停止收费。从此，一场关于机场建设收费合法性的诉讼和争议就此展开。

　　征收机场建设费涉嫌违宪？

　　“征收机场建设费是没有法律依据的行政乱收费，我打这场公益诉讼官司目的是为了及早制止这种不合法的行政收费。”韩甫政对《中国经济周刊》说。

　　韩甫政发现，100元机场建设费是海南航空代民航总局收取的，十余年来民航总局征收机场建设费主要依据，是1995年11月《国务院办公厅转发民航总局、国家计委、财政部关于整顿民航机场代收各种建设基金意见的通知》。韩甫政认为，该《通知》虽可算作是几部委等联合颁发，但充其量属于规章，根本不是《中华人民共和国宪法》第十三条和《中华人民共和国立法法》第八条中所规定的法律。“自建国至今尚没有一部法律作出具体或相关规定，可以对公民的私有财产以机场建设费的名义予以征收。”韩甫政对《中国经济周刊》说。

　　5月7日，韩甫政以“民航局征收自己私有财产的行为违反宪法和法律”为由，向民航总局提起行政复议，请求返还100元费用，并立刻停止收费。

　　5月28日，民航总局做出民航复不[2007]1号《行政复议不予受理决定书》，以“民航机场管理建设费是国务院批准征收的全国政府性基金，民航行政机关未对作出具体行政行为”为由，对韩甫政复议不予受理。

　　韩甫政认为，民航总局把“国务院批准征收”作为依据本身，就足以证明其征收行为根本没有法律依据。“国务院批准”既不能代表宪法和法律，且其效力低于宪法、法律及国务院的行政法规，这是法律上的基本常识。

　　6月11日，韩甫政向北京市第二中级人民法院提起行政诉讼，把民航总局告上了法庭。韩甫政请求法院撤消民航复不[2007]1号《行政复议不予受理决定书》，并要求民航总局受理自己的复议申请。由于海南航空公司代收了机场建设费，韩甫政在起诉中将其列为第三人。

　　9月27日，北京二中院正式受理了此案。有法律界人士认为，虽然此前有人曾经多次质疑机场建设费的合法性，但是对机场建设费的合法性质疑进入行政诉讼程序，这在我国还是首例。

　　10月31日，韩甫政接到了航空总局的一份答辩状。民航总局在答辩状中称，不受理韩甫政行政复议申请的程序合法，并认为机场管理建设费是国务院批准、航空公司代国家征收的全国政府性基金，民航总局只履行将机场建设费全额缴入中央金库的职责。民航总局请求法院驳回韩甫政的诉讼请求。

　　目前，此案的开庭日期还没有确定。

　　关于机场建设费的质疑

　　事实上，对于征收机场建设费合法性质疑的声音一直以来都存在。有媒体曾对机场建设费发出过四大困惑：一是不明不白，二是强加于人，三是去向不明，四是铁打不动，并指出，机场建设费的征收支配具有明显的垄断性、强制性、不公开性，即“霸王条款”的种种特性。

　　据了解，机场建设费的征收开始于1992年，初衷是 “专款用于民用机场的围栏、消防、安检设备以及其他安全设施的建设”。当时规定每人缴纳15元人民币，由机场向本站始发旅客收取，票价低于70元(含70元)的免收机场建设费。1995年10月，机场建设费征收标准改为国内航班每人50元，国际航班每人90元。2004年９月１日起，国内机场建设费改为乘客在购买机票时一并向航空公司缴纳。

　　早在2001年，被媒体称为“公益诉讼第一人”的福建龙岩法律工作者丘建东就曾向财政部、国家计委、民航总局就50元机场建设费问题递交行政复议申请书，质疑征收机场建设费的合法性。

　　2004年9月10日，丘建东起诉厦门航空公司征收50元建设费违法，要求退费50元。法院驳回了丘建东的诉讼请求。

　　一审败诉后，丘建东又向厦门中院上诉，并追加委托收费者财政部和民航总局为被告。但二审法院又驳回了他的上诉。

　　提出质疑的不只来自法律界。在2006年的全国人大会上，全国人大代表赵志全对机场建设费的合法性也提出了质疑，他认为：机场建设费如果是税费，就应该向纳税人说明收取依据和使用情况；如果是捐赠，消费者应有选择的权利；如果是投资，就应该有回报。而现在的情况是，乘客根本就不明白自己为什么要交这个费用。

　　按照2002年的规定，征收机场建设费政策将于2005年底执行到期，后来政府又将执行期延至2006年年底。所以，去年底关于机场建设费即将停征的说法广为流传。但今年10月9日，民航总局官方网站上正式公布了机场建设费将继续征收到2010年。

　　“民航总局的违宪行为仍在继续。”韩甫政认为，第十届全国人民代表大会第二次会议通过宪法修正案之后，民航总局在法律没有作出征收机场建设费的具体或相关规定的前提下，还继续以“机场建设费”的名义征收公民的合法私有财产，无疑是颠倒了宪法与规章的效力，侵犯了宪法所保护的公民合法的私有财产，民航总局应当立刻停止征收。

　　呼唤出台行政收费法

　　尽管仍处于诉讼程序中，但韩甫政表示并不在意这个案件最终的胜负。

　　韩甫政说，目前我国没有法律依据的行政性收费很多，早日取消包括机场建设费在内的没有法律依据的行政性收费、依法规范行政事业性收费，促使或推动国家早日出台“行政收费法”，以规范行政事业性收费，是本次公益诉讼的出发点。

　　“在我国13亿多人中，没有一个人不交行政费用的，从出生一直到死亡，如出生登记到死亡殡葬收费等等。国家税收方面的法律有多部，而涉及我国所有13亿多人每个切身利益的行政事业性收费，至今竟没有一部法律。” 韩甫政对《中国经济周刊》说。

　　北京理工大学经济学教授胡星斗介绍说，行政收费是政府在税收之外参与国民收入分配，保证政府充分行使职能的重要财源，是政府非税收入的重要形式。改革开放以后，由于政府功能增加，除各种行政管理和社会福利事务外，推进经济和各项事业发展成为政府的重要责任。为了筹集建设资金，弥补财政拨款各政府机关和事业单位普遍开始收费。

　　胡星斗认为，由于缺乏立法以及相应的制约机制，导致行政部门越权立项收费、违法收费、任意扩大收费范围、随意提高收费标准等现象普遍存在。

　　根据新华社公布的资料显示，当前，我国各种收费规模依然偏大、行为不规范。2005年全国行政事业性收费总额达4000多亿元，再加上各种基金征收总额2000多亿元。越权立项、无证收费、收费不公示、任意扩大收费范围、随意提高收费标准、搭车收费、坐收坐支、只收费不服务等现象普遍存在。

　　5月初，国家发展和改革委员会价格司司长曹长庆在收费统计工作座谈会上说，我国目前还没有专门的收费管理法律，有关收费的各种规定，散见于各专项法律法规中，行政审批仍是设立收费项目的主要途径。

　　曹长庆强调，要加快收费管理立法进程，逐步过渡到依法设立收费项目。没有法律依据的，不得通过行政审批立项。收费标准的审批，也必须依法进行。

　　国家行政学院教授杜钢建认为，过去我们的行政收费行为主要依靠政策、文件来进行管理，但是在依法行政已经成为共识的今天，必须通过法律的途径来寻求解决之道。

　　2005年3月，十届全国人大三次会议期间，已有代表提出议案，建议尽快制定行政收费法，把行政收费工作纳入法制化、规范化轨道，进而推进依法治国的进程。

　　2006年1月30日，新华社报道，制定行政收费法已列入十届全国人大常委会的立法规划，国务院法制办正在进行相关调研。