城镇居民医保的马鞍山样本

　　来源：《决策》杂志

　　城镇居民医保的马鞍山样本

　　-本刊记者 贺海峰

　　作为全国先期开展城镇居民医保试点且成绩斐然的3个试点市之一，马鞍山无疑极具研究和借鉴价值。

　　2007年7月23日。

　　“看了这么多县市的材料，只有马鞍山真正建立了财政保障机制。”国务院总理温家宝赞许地说。

　　这是全国城镇居民基本医疗保险试点工作座谈会上的一个生动场景。会上，作为全国先期开展试点且成绩斐然的3个试点市之一，安徽省马鞍山市市长姚玉舟专门作了典型发言。温家宝亲自听取汇报，对马鞍山市的医保工作进行详细询问，并对其前期工作给予高度评价。他要求马鞍山市进一步创新思维，做好试点工作，使这项民生工程惠及更多百姓。

　　嗣后，全国各地的考察团纷至沓来。按照中央的部署，2007年在有条件的省份选择2至3个城市启动试点，2008年扩大试点，争取2009年试点城市达到80%以上，2010年在全国全面推开，逐步覆盖全体城镇非从业居民。而早已取得阶段性成果的马鞍山，无疑是一个极具研究和借鉴价值的样本。

　　马鞍山的做法与经验

　　在马鞍山，城镇居民医保被市民视为“救命工程”。

　　马鞍山市花山区居民杨锡庄是这项新举措的受益者之一。由于常年失业在家，加之还有两个孩子读书，她家的经济条件相当拮据。2003年10月，上高二的女儿高英宝被查出患有慢性肾功能衰竭，肾透析治疗解决不了根本问题。在这种情况下，母亲决定为女儿捐肾，但由于医疗费用过于昂贵，迟迟未能如愿。当时，我国的医保仅仅织起两张“大网”：在城市，是城镇职工基本医疗保险；在农村，是新型农村合作医疗。让人痛心的是，高英宝作为学生，属于城镇非就业人群之列，无法享受医保，只有靠透析来缓解痛苦。

　　2006年12月，马鞍山市政府安排800万元专项资金予以保障，正式启动城镇居民医保制度，被将其列为全市30项民生工程之一。作为医保的“第三张网”，城镇医保的直接目的，就是覆盖以往医保的“真空地带”，即城镇的非就业人群，如职工家属、老人、儿童、学生等。喜出望外的高英宝母女马上参加了城镇居民医保，当月就成功进行了肾移植手术。手术过程中，女儿因换肾发生医疗费用122461.04元，其中基本医疗费用107478.18元，医保基金支付69486.83元，支付比例为65%；母亲捐肾发生医疗费用11207.66元，其中基本医疗费用9092.77元，医保基金共为母女二人支付73832.22元。

　　城镇居民医保的重要性，由此可见一斑。

　　马鞍山市医保中心主任钱世军告诉《决策》，马鞍山的具体做法，概括起来就是“32333”，即3类保障范围、2种参保方式、3种缴费标准、3类待遇支付范围、3种统一管理模式。

　　所谓“3类保障范围”，是指城镇在校学生，18周岁以下非在校居民，未纳入城镇职工基本医疗保险范围的男性满60周岁女性满55周岁以上居民、重症残疾人员；“2种参保方式”，指在校学生统一由所属学校负责参保，其他居民由户口所在社区、街道劳动保障事物所组织参保；“3种缴费标准”，指在校学生每人每年80元，18周岁以下非在校居民120元，其他城镇居民240元，市、区财政同时给予一定的补助；“3类待遇支付范围”，指对参保居民住院发生的费用，基金支付最高比例为80%，最低为50%，慢性病门诊比照住院支出比例支付，在校学生意外伤害门诊费用按80%支付，同时增设伤残及死亡补贴，一个年度内，基金最高支付限额儿童和学生为10万，其他居民为5万；“3种统一管理模式”，指做到在支付目录、定点范围和结算方式上，与城镇职工医疗保险管理模式相统一。

　　综观以上内容，不难发现，马鞍山城镇医保实现了三大突破：一是在保障范围上实现突破。将凡未纳入城镇职工医疗保险范围内的人员全部纳入城镇居民医疗保障范围，实现了与城镇职工医疗保险制度相互衔接，构成了医疗保险制度“全覆盖”。二是在筹资渠道上实现突破。引入了政府资助机制，明确了政府在城镇居民医疗保障方面的主体责任。三是在弱势群体医疗补助模式上实现突破。由传统的疾病事后救助模式转为事前、事中和事后救助相结合模式。

　　由于有效解决了困难群众的医疗保障问题，当年参保人数就达到9.45万人，征收医保基金1010万元，其中个人缴纳的医疗保险费587万元，市、区两级财政补贴423万元。截至今年9月底，全市共有4559人享受了保险待遇，人均支付1040元，个人报销最高金额达到6.95万元，基金平均支付比例为54.1%；基金累计支付580万元，节余430万元，预计到年底可实现当年基金收支平衡。

　　对“马鞍山模式”的若干思考

　　钱世军分析说，马鞍山之所以在城镇居民医保方面走在安徽乃至全国的前列，主要原因有：一是马鞍山市人口基数比较小，市区人口仅60万人；二是经济实力较强，2006年，全市人均生产总值高达4361美元，雄居安徽17个省辖市首位；三是大部分历史遗留问题都已解决，如企业退休人员医疗保险，马鞍山早在2002年就已全部落实，而在一些经济相对落后的县市，直到现在还没有完全落实；四是市委、市政府主要领导高度重视民生。

　　显然，前三个前提，是中西部省份大多数县市所不具备的。这是否意味着“马鞍山模式”难以借鉴呢？

　　安徽省劳动和社会保障厅副厅长吴健告诉《决策》，目前，各地经济持续快速发展，财政收入增幅也比较大，在这种条件下，建立健全社会医疗保障体系，就不再是“能不能做”的问题，而是“想不想做”、“如何做得更好”的问题。按照省委、省政府的部署，安徽将在2008年实现城镇医保的全覆盖，而这项改革又十分复杂，目前尚有一些未知的领域，还不能说“稳操胜券”，因此，借鉴马鞍山的试点经验就显得非常必要。

　　比如，当前面临的突出矛盾是，学生群体的参保受到外部因素的影响和冲击。由于商业保险运营时间较长、覆盖范围较广，对在校学生具有一定的影响力，使城镇居民医保制度的优势在短期内难以显现，影响参保进度。为此，马鞍山市医保中心经过多次与商业保险公司协商，初步明确了社会医疗保险与商业大病保险的保障重点和范围，各保一块，从而逐步建立起以社会医疗保险为主、商业大病保险为辅的医疗保障新机制。

　　又如制度交叉问题。由于城镇居民医保的筹资标准高于新型农村合作医疗，部分乡镇居民已经参加了新型农村合作医疗，这部分人员参保如何统计，财政的补助资金如何处理等，都需要统筹协调、予以明确。马鞍山的做法是，制定社区卫生服务机构医保定点扶持政策和对城镇居民就医优惠政策，进一步“提标、扩面”，适时、适当提高居民医疗保险待遇水平，从而真正体现出城镇居民基本医保制度的吸引力。

　　而一项更为长远的考虑是，马鞍山正在探索筹建城乡居民一体化的医疗保险体系，也就是将新型农村合作医疗和城镇居民医疗保险合二为一，实现医疗保险同城同待遇。

　　“在一所学校里，有的学生是城市户口，有的学生是农村户口。同样一个班里的学生，享受的医疗保险待遇却不一样，这是极不公平的。”钱世军向《决策》透露，“马鞍山将着手探索合并这两项制度，取消城乡差别，统筹城乡发展。”

　　这无疑是一项大胆而又超前的探索。但对欠发达县市而言，这一举措的落实仍需假以时日。

　　也正是基于这种考虑，安徽省政府同时总结出了代表较低保障水平的“金寨模式”，以便与“马鞍山模式”互为补充，供各县市参考、选择。自2006年11月起，金寨在安徽率先实行“城镇非职工合作医疗”制度，参加这一制度的非职工城镇居民，可以享受医疗费用20-60%的补偿。按照最终方案，非城镇居民参合人数为8万，县财政需要拿出160万元。这对很多年支出动辄达到数亿元的县市来说，完全可以负担得起，因而也完全可以借鉴。

　　马鞍山的实践告诉我们，要想攻克医保这一世界性难题，关键是政府如何在有限的医疗资源与无限的医疗需求之间找到一个“平衡点”。马鞍山市城镇医保是这样，安徽省12项民生工程也概莫能外。■