“首都地区”，北京的升级版？

北京夜景

　　“首都地区”，北京的升级版？

　　1.68万平方公里的北京，大了，还是小了？答案可能仍是后者。“按一个世界城市的规模来比，目前的北京不算大。”参与过建国后历次北京市总体规划修订的首都规划委员会咨询组专家、原北京城市规划设计院院长董光器说。

　　主笔◎朱文轶 特约研究员◎郑磊

　　在继续扩张，还是选择整理城市存量的问题上，北京有些陷入了僵局。继续扩张，会遇到“摊大饼”的质疑;仅依靠现有“新城”和它们目前的建设水平，疏解中心区人口压力的目标恐怕也还不那么好实现。

　　“北京需要在更大空间内去谋求城市布局。”在《北京市城市总体规划(2004?2020年)》上，这几乎已经成为城市规划者和北京官员们的共识。而另一方面，过去以邻为壑的行政区隔仍然让城市之间的竞争多于合作。京津冀地区的其他城市对于北京这个首善之区如今寻求区域合作的开放姿态充满期待，却也不无“防犯”。以至于从2002年开始致力于“京津冀地区城乡空间发展规划研究”的两院院士吴良镛在京津冀区域研究二期报告中谨慎地使用“首都地区”替换“大北京”概念，吴坦承，“我们对这个地区的研究仍是战战兢兢”。

　　从城市到区域，北京已经处在城市升级的关键时刻。这个开放度和繁荣度仍在不断提高的古老城市看来正努力在“大”和“小”、“扩张空间”和“疏散功能”之间寻找一个精确的平衡点。

　　“经济中心”地位之争的50年

　　刘小石1983年调到北京任市规划委员会主任的时候，发生在这个城市规划者和这个城市体量最大的企业“首钢”之间的较量已经进行了30年，看起来还根本没有结束的迹象。

　　董光器是这些较量更早的亲历者。他说，规划师们在那个时候两面受敌:一面是三天两头向规划部门打报告的门头沟区、丰台区，这些地区不断控诉自身利益在首钢一再扩张中“深受其扰”，一面是来自首钢的强硬抵制。

　　“从50年代开始，我们就提出要限制首钢，一再进攻，也一再退让。50年代首钢的炼钢规模才300万吨，结果它搞了个‘明三暗五’，就是对外称产量300万吨，实际生产500万吨。60年代成了‘明五暗八’，到了80年代，我们认为首钢产量的底线应该止于800万吨，无论如何不能扩张了，首钢置之不理，来了个‘明八暗十’。”董光器回忆，规划部门还想通过规划红线来限制首钢的规模，比如试图用厂前区红线约束后者，但这些空间红线和产量“红线”一样被屡屡突破。

　　首钢只是支撑北京工业化初期生产力的一个代表，那些和首钢同一时期在北京落户的工业企业，都成为和规划者们对立的力量。“北京工业化的速度惊人，1957、1958、1959这三年，市中心城区的传统产业已经定局了，地也所剩无几了。东郊工业区都盖满工厂，其他几个通惠河两岸、酒仙桥、石景山、丰台、清河几个主要工业区都形成格局了。”董光器说，“北京原有的工业结构调整，由于在相当长阶段只采取了加法而不是加减法并用，就是主要发展薄弱的产业，同时并未压缩应当压缩的产业，所以工业规模不但没有控制住，甚至一直保持着两位数的增长。而且重工业在继续发展。北京过去搞老三件——自行车、缝纫机、手表;老三件不行了，上新三件——彩电、冰箱、洗衣机。”

　　表面看，上世纪50年代苏联专家的意见左右了这一变局:这场对城市性质的彻底革命中，北京把一个工人阶级仅占4%的消费城市，改造成为工人阶级占1/4以上的莫斯科型的大工业城市。实际上，首都成为“经济中心”的身份选择还受到更深刻而有力的逻辑所支配。

　　“为什么要在每个城市同时启动消费转生产的方案？”刘小石说，这是出于在全国范围内平均分布工业生产的考虑。“每个城市不论是在消费品上还是在诸如拖拉机、机器等生产资料上都尽可能做到自给自足。中国当时的交通网络，特别是铁路，相对于国家的土地面积远远不够用。为了避免这些有限资源的超负荷使用，所有城市全面生产化，是符合自给自足的整体战略的。”

　　过去大部分时间发生在规划与发展之间的一系列斗争中，规划师们多数充当了失败者。“海军的声纳研究所、船舶研究所也放到北京来。我们不断地给中央写报告，认为这些和北京无关的机构应该迁出去，因为‘经济中心’的定位，加上首都的基础条件，这些中央企业和机构向北京集中的趋势很难扭转。1964年和70年代末，我们几次给中央的报告提出要限制这个趋势，要外迁企业，但并没有被采纳。”董光器说。

　　在很多规划者看来，北京在往他们期望的反面走。他们希望中心城区的人口增长适可而止，但从350万到850万人口的飞跃用了比预计更短的时间。他们希望北京向“多中心组团”模式发展，结果边缘集团的吸引力远远比不上中心区，北京至今仍没有从根本上超越“单中心”城市的格局。

　　在第一轮“经济中心”地位的竞争中，北京是胜利者，但它为此付出了沉重的代价，每一次试图转身的努力都显得无比艰难。

　　刘小石曾经遇到了2000年以前唯一一次扭转既有城市格局的机会。他上任不久，已经深受重工业负面影响困扰的北京，交通、能源的全面紧张，使得重新定义首都功能的要求第一次上升到中央决策层面。

　　“仅到1980年，全国统一划分的164个工业门类中北京有149个。北京的建设投资约有一半用到了发展工业上，整个工业投资中，以首都钢铁公司、燕山石油化工冶炼厂、北京重型机械厂为主的重工业占88%，重工业产值超过了重工业基地上海和天津，仅次于沈阳。这种在世界各国首都中极为罕见的重工业主导经济结构，带来的影响就有些严重了。建国门外就林立着很多大工厂，方庄南面集中形成了化工区，臭气熏天。除了城市形象，中心区的拥堵和郊区的冷清形成对照，一些政府智囊意识到北京已经出现了结构失衡的严重城市问题，他们接着认为，作为首都，首先要满足为中央服务，要保证首都功能。”董光器说，“80年代初，当时的中央高层提出北京应该成为‘国际交往中心’，首次明确‘重工业不要发展了’。”

　　但是工业利润在北京市财政收入上的话语权并没有被弱化。80年代北京市修订规划里尽管首次取消了北京作为“经济中心”的界定，却并没有解决谁来填补重工业搬迁后留下空白的问题。在没有找到可以替代财税贡献的产业前，搬迁这些企业，无疑会让首都失去赢得城市竞争力的机会。“当时北京只有多种经济的提法，还没有形成一、二、三产业的概念，取消经济中心提法、放弃重工业之后，北京计委有段时间确实不知道怎么做了。”

　　80年代，有一部分城区工业开始转移到郊区，“但完全是以置换土地，取得土地的地区差价为目的”。刘小石说，首钢、燕化这些大企业在漫长的时间里和结构调整中的北京城处于胶着状态，一个也没动得了。

　　事实上，关于北京是否要作为“经济中心”的争论一直伴随着城市结构调整和升级的过程，并未平息，直到最近一次2004年北京市总体规划出台，相关争论仍是几方意见的焦点。“还有人提出来，在北京的定位上最后到底还要不要提这个经济中心？”董光器回忆，“有市领导认为，以北京的各项经济指标看，这么提法应该是允许的。我是顾问，我当时说了我的意见:北京的经济地位不带有唯一性，强调经济中心，反而可能影响城市将来格局的优化。有关领导就这个争议又请示了中央，中央高层认为还是不提为好。”

　　“从北京上世纪50年代选择经济中心定位到最终放弃，如果忽视奥运因素，是很难得出全面观察的。”一名观察人士认为，“北京下决心疏散产业，优化和引导城市结构，最有力度地施行是从2000年以后，它在申奥成功的时间点之后。一方面，申奥的客观约束力让北京有了按照国际标准来建设一个现代化国际都市的机会。另一方面，要注意到‘九五’的时候，北京用于基础设施建设的投资只有200多个亿。‘十五’期间，一年是400个亿，‘十一五’，进入奥运会高潮期，基础设施每年投入700多亿，这里面场馆建设资金才占几十个亿。有了这笔巨大资金，北京才有可能腾出手来，纠正工业化期间的城市布局错误，而不是继续依赖工业化获得城市升级资金。”