全球气候多方制衡 “后京都谈判”艰难上路(图)

12月4日，在印度尼西亚巴厘岛，联合国环境规划署发布《气候变化的影响和适应评估报告》，呼吁各国采取行动适应气候变化，在制订经济发展计划时将适应气候变化问题纳入其中，国际社会也要在这方面加强对发展中国家的援助。新华社记者 段卓力摄

　　编者按：

　　气候灾难的频频警告，已使气候问题上升为全球关注的焦点。本月3日至14日在印度尼西亚巴厘岛举行的2007年联合国气候变化大会，“万人”与会，意义不凡。然而《京都议定书》已通过10年，为什么全球协调行动仍然举步艰难？本期《国际周刊》向读者传递来自联合国方面和研究可持续发展问题专家的声音，剖析与气候变化联带的发展、合作话题，并解读其背后复杂的国际较量。

　　气候变化问题登上国际政治舞台可以追溯到1990年国际气候谈判拉开帷幕，但2007年无疑是这一进程达到的一个前所未有的高峰。科学家、政治家、公众、媒体……几乎没有人不在谈论气候变化问题。一方面，由于全球气候异常使世界许多地区多灾多难，气候变化不断为人类社会敲响警钟；另一方面，由于《京都议定书》第一承诺期只到2012年，如何构建2012年后更加公平和有效的国际气候制度问题，使“后京都谈判”面临严峻的挑战。

　　双轨并行，“后京都谈判”艰难上路

　　2005年在加拿大蒙特利尔召开的联合国气候变化大会，对国际气候制度的发展进程具有里程碑的意义。一方面，《京都议定书》正式生效并步入实际运行轨道；另一方面，“后京都谈判”以双轨并行的方式启动。所谓“双轨”，一是在《京都议定书》下成立特设工作组，谈判发达国家第二承诺期的减排义务；二是为了使美国、澳大利亚等非议定书缔约方（澳大利亚新任总理陆克文本月3日签署了《京都议定书》——编者注）能够参与谈判，决定在《联合国气候变化框架公约》基础上就促进国际社会应对气候变化的长期合作行动，启动为期两年的对话。对话围绕可持续发展、适应、技术和市场4个关键问题，鼓励所有缔约方和非政府观察机构就如何加强公约的执行以应对全球气候变化问题开展广泛的讨论，加深相互理解，促进共识。与正式谈判不同，公约下对话不以形成任何决议为目标，也不对未来谈判、义务、进程、框架或授权构成影响，只在汇总各方意见的基础上向缔约方大会进行报告。双轨并行的模式既维护了议定书的完整性，又保证了公约下所有缔约方的广泛参与，还为双轨之间的互动留下空间。这成为蒙特利尔会议的重要成果和最大亮点。

　　然而，到目前为止，特设工作组谈判和公约下对话已经分别召开了4次会议，推出了一些背景报告或技术报告，也取得了一定的成果，但总的来看，“后京都谈判”仍处于尝试和僵持的阶段，尚未形成一个清晰的“路线图”，更缺乏突破或实质性的进展。

　　对于后续承诺期减排义务，只有欧盟明确宣布了新的减排目标，到2020年在1990年基础上至少削减20%，如果其他主要排放大国的行动能跟上，这个目标可以达到30%，同时要提高可再生能源的比例达到20%。欧盟在全球力推将平均气温升幅限制在2℃以内的长期目标，为此到2050年，至少比1990年要减排50%。除欧盟外，其他发达国家多保持谨慎和观望的态度，避免在现阶段提出明确的量化减排目标。

　　多方制衡，微妙影响国际气候政治格局

　　当前国际气候政治呈现群雄纷争，三足鼎立的基本格局。欧盟、美国和中国，无论是人口、经济，还是能源、排放，在全球都占有相当大的份额，在参与谈判的众多缔约方之中地位举足轻重，可以说位列三强。

　　欧盟作为气候谈判的发起者，一直是推动气候变化谈判最重要的政治力量。一方面，担心全球变暖危及欧洲冬暖夏凉气候；另一方面，由于人口稳中有降，经济成熟而稳定，技术和管理先进，欧盟能源消费需求相对饱和，在温室气体减排方面具有比较优势。大力推进气候变化进程，维持在国际事务中的主导地位，符合其政治上的战略利益。

　　以美国为首包括日、加、澳、新、俄等国的“伞形”集团是国际气候舞台上另一支重要的政治力量。美国地域广阔，对气候变化的敏感性不及欧洲。虽然拥有世界最强大的经济实力，技术和管理水平也很高，但美国人口增长较快，也不愿意改变奢侈浪费的生活方式，因而能源需求和温室气体排放呈现较快增长趋势。

　　在国际资金来源非常有限的情况下，发展中国家之间为了经济利益产生矛盾和竞争不可避免。发展中国家内部的分化趋势日益明显。例如，小岛国联盟，深受海平面上升的直接威胁，支持欧盟提出的2℃目标，甚至提出应该根据小岛国的切身感受，制定全球减排的长期目标。石油输出国组织成员国担心全球减排会影响到国际石油市场，强调国际社会应该帮助其改善经济结构，以适应因全球减排行动对其国家经济造成的不利影响。非洲最不发达国家因排放量很小，主要关注适应问题，希望获得更多的国际资金援助。同为发展中大国的中国、印度、巴西各自国情也不相同。随着中国快速经济发展和城市化进程，能源消费和温室气体排放快速增长。中国一直以“77国集团加中国”模式与发展中国家阵营一起参与谈判，同时，中国也积极在“77国集团加中国”阵营中发挥协调作用，促进发展中国家阵营的团结。

　　任何一方的立场变化或战略调整，都会对“后京都谈判”的走向带来重要的影响。

　　科学认知、政治意愿、经济利益，

　　谁来打破僵局？

　　国际气候制度的走向，主要受到科学认知、政治意愿和经济利益三个方面的综合影响。2007年，国际上围绕气候变化的热点事件层出不穷。各方都试图从这三个方面入手，发挥自身的影响力，同时最大限度地维护自身利益，在妥协中为打破僵局寻求一条可行的解决途径。

　　强化气候变化的科学认知。对气候变化的科学认知是全球应对气候变化政策和行动的基础。2007年陆续出台的联合国政府间气候变化专门委员会（IPCC）第四次评估报告，汇总了近5年来世界气候变化领域的最新研究成果，再一次强调全球变暖已经是不争的科学事实，人类活动是近50年全球气候系统变暖的主要原因，气候变化对生态系统和人类社会可持续发展构成严重威胁，减缓气候变化刻不容缓等基本结论。报告不仅在全球范围引起强烈反响和对气候变化的高度关注，也必然对国际气候谈判的走向发挥重要影响。实际上，早在2006年10月，在英国政府支持下推出的《斯特恩回顾：气候变化经济学》（简称斯特恩报告），也试图从科学的角度，支持和阐释欧盟提出的将全球平均温升限制在2℃以内的目标，论证全球参与立即采取减排行动的紧迫性。在气候变化问题上，科学与政治之间的互动已经密不可分。

　　气候变化与国家和国际安全挂钩。为了进一步提升气候变化问题在国际政治议程上的重要性，2007年4月17日，在当月轮值主席国英国的推动下，联合国安理会首次就“能源、安全与气候”议题展开公开辩论。此后不久，联合国秘书长潘基文发表讲话，将达尔富尔冲突归因于气候变化造成的食物和水资源缺乏等生态危机。无独有偶，美国军队10余名退役高级将领也集体撰写了《国家安全与气候变化威胁》的报告，警告全球变暖对美国国家安全构成严重威胁，美国可能被拖入因水和其他资源短缺引发的战争。6月6日，德国全球变化咨询委员会（WBGU）也推出了气候变化与安全的专题报告《转型中的世界：气候变化带来的安全风险》，强调如果没有全球重大的应对措施，气候变化带来的影响将超过人类社会的适应能力，在世界许多地区造成国家之间的冲突，并导致整个国际体系的不稳定。气候变化政策和战略应该作为一个重要组成部分纳入国际维护安全的政策体系。相比而言，美国军方的报告完全从美国国家安全利益出发，而英、德的报告则更多从国际安全和全球安全的角度论述，更能引起国际社会的共鸣。

　　企业界态度积极转变。发达国家的企业界对减排存在两种不同的看法，一种是担心自己的产品在与来自没有承担减排义务国家（主要针对美国和发展中大国）的出口产品竞争时会因生产成本较高而处于相对的劣势，尤其是气候变化所针对的能源密集型产业。另外一种相对乐观的观点认为，气候变化政策不仅不会给企业竞争力造成过多消极影响，甚至还有利于鼓励技术创新，促进产业之间的资源配置，提高整体资源利用效率。从世界范围来看，越来越多的企业认识到，气候变化对企业不仅意味着风险，也意味着机遇。因此，企业参与“后京都谈判”的热情非常高涨，成为一个重要推动力量。

　　巴厘岛会议，凝聚政治意愿

　　联合国秘书长潘基文上任伊始，就将气候变化作为其最优先考虑的问题之一，不仅出台了有关全球气候变化的多份报告，还专门任命了3位气候变化特使，努力全面强化联合国在气候变化问题上的主导作用。国际多边机制、区域合作组织也在聚焦气候变化问题。比如，今年6月召开的八国集团同发展中国家领导人对话会议成为应对气候变化的对话平台；9月举行的亚太经合组织第十五次领导人非正式会议确定了在环境方面的具体目标——各成员同意努力实现到2030年将亚太地区能源强度在2005年的基础上降低至少25％，到2020年亚太地区各种森林面积至少增加2000万公顷；11月举行的东盟领导人峰会也重点讨论了气候变化问题。

　　正在巴厘岛举行的联合国气候变化大会，其最重要目标是期望达成“后京都谈判”的“路线图”，为后续顺利完成谈判铺平道路。其中关键问题至少有三个方面：一是新的国际气候协定应覆盖的关键领域，如适应、技术和资金等；二是结束谈判的时间表，要为各国批准留出时间，同时确保新的协定在2012年底前生效；三是谈判的组织和程序性问题，如何有效推进谈判进程。人们期待着巴厘岛会议能够进一步凝聚政治意愿，为有效应对全球气候变化营造良好的政治氛围。

　　（作者为中国社会科学院可持续发展研究中心副研究员）