浙江户籍改革含金量调查

　　浙江户籍改革含金量调查

　　浙江出台居住证制度的重要原因之一，是想留住人才，尤其是农民工中的技术骨干，这就决定了这一制度不可能在短期内走向普惠。不过，其绕开户口，以居住证为增量改革突破口，来承载外来人口福利制度改革的路径选择依然有着现实的借鉴意义。

　　随着政府财力的增强，和居住证含金量的提高及覆盖范围的扩大，实现与户口的无缝对接是可以预期的，最后增量带动存量解决，实现户口制度的取消也不是遥不可及的。而这将为建立一套合乎自由迁徙原则的户籍制度奠定基础。

　　自由迁徙制度会使人口在多个方向上流动，城市未必会被汹涌的迁入者淹没，而完全有可能保持进出平衡。

　　当然，人口的自由流动，也需要伴随其他要素的自由流动。因此，应以容纳目前已经生活在城市的那些“外来人口”为突破口稳步推进，进而积极推动其他要素的自由流动及城镇福利的均等化。

　　人人都是城里人

　　浙江的改革是绕过户口来设计附着在户籍上的福利制度，是户籍管理制度的延伸。这种改革模式，现实中可操作性比较强，避免了户口突然无条件放开，带来的财政供给和城市承载力问题

　　浙江路径：绕过户口的户籍改革

　　★ 本刊记者/蒋明倬

　　张澎娟手里把玩着那个绿色的小本子，不发一言，听着同事滕建双讲自己的人生故事，讲他几年的漂泊、奋斗、不平。

　　倏忽间张澎娟觉得有了这个本子，她可能无需经历同事这样的遭际。

　　全浙江、甚至整个东部沿海地区农民工的福利待遇和流向都可能因此而发生改变。

　　嘉兴试点：从外来妹到新居民

　　多年以来，当地人都会把类似张澎娟这样的人称为外来妹，十几、二十岁的年纪，从中、西部省份来到沿海打工，做最辛苦的工作，拿低廉的工资，上厕所都要请假，没有任何福利或者保障。

　　而从12月1日开始，张澎娟、滕建双们成为新居民。这一天，他们领到了浙江省嘉兴市嘉善县新居民管理局颁发的第一批《专业人员居住证》，再不是传统意义上的外来务工者。

　　此次浙江的居住证制度改革打破了原有的户籍属地管理框架，把居住证分为三个等级，类别上分为临时居住证和居住证两种，而居住证又分为普通人员类和专业人员类。临时居住证为黄色，普通居住证为蓝色，张澎娟和滕建双拿到的是绿色的《专业人员居住证》。

　　对于张澎娟来说，这个绿本并没有带给她太多的兴奋，最多只是在留下还是离开的选择里，在留下的那边加重了砝码，让已经开始不安定的心有了一点点安稳的感觉。

　　张澎娟老家是河南新乡原阳县太平镇所属的一个小村子，从河南省的一所中专——郑州电子信息技术学院毕业以后，她不愿再回到那个贫困的地方，就和20几个同学一起到了浙江嘉善县姚庄镇的浙江智泓科技有限公司。

　　目前她仍然在这个公司做采购部的管理员，每天正常工作八小时，有休息日，加班会给加班费。但是三年前和她一起来的20来个同学，慢慢的都离开了，只剩下了3个，不安稳的感觉逐渐袭来。

　　“离开的人大多数去了上海、苏州、宁波，那里的工资更高。”张澎娟说，她目前的基本工资虽然从最初的700块涨到了1400，但与离开的同学相比还是低了将近一半。

　　也在这家企业的滕建双要比张澎娟年长10岁，湖北恩施人，1998年在恩施财校毕业以后，他最初南下到了东莞打工，不仅工资低，工作压力也非常大，每天都要连续工作15个小时，两年之后他离开东莞，到了浙江。

　　有人把这些打工者比喻做候鸟，哪里更适合生存，他们就会流向哪里，如果待遇差，很多人自然选择离开。

　　“我们出台居住证制度的重要原因之一，就是留住人才，尤其是农民工中的技术骨干。”嘉兴市新居民事务局局长翁勤雄说。

　　人口管理：从治安转向服务

　　近年来，浙江等东部沿海地区的政府管理面临着前所未有的挑战。据翁勤雄介绍，目前全国流动人口60%在沿海，20%在中部，10%在西部。

　　一方面是浙江经济发展依赖于大量的外来务工者，另外一方面是原有的户籍管理体系已经无法对现有的流入人口进行有效的管理，涉及这部分人的福利和保障得不到应有的重视，导致“技术民工荒”频繁出现。

　　原来各地的流动人口管理，都由各地公安局进行，主要是从治安管理的角度来进行。但随着流动人口比例逐渐加大，在有些经济发达的乡镇，常住人口和流动人口的比例几乎相等，而后一部分人的计生、保险、教育诸多方面都面临各种各样问题，不是公安部门能够协调解决的。

　　以浙江省作为试点的嘉兴市和宁波慈溪市为例，嘉兴市目前外来人口已经超过180万，相当于户籍人口的53.7%，是整个浙江省外来人员占比最高的地区。宁波慈溪作为一个县级市登记的外来暂住人口就在70多万，实际达到了90多万，是外来人口数量最多的一个县。

　　以这两个地方作为试点推进改革，原因不言而喻，水推舟进，不得不改。

　　2005年，嘉兴市嘉善县最先成立了新嘉善人管理委员会，由市长助理来牵头协调，把外来人口的治安管理、计生、教育、保险、医疗等都划归于此部门协调管理。这种管理体制，有别于其他城市以政法委牵头搞外来人口管理的体制，把职能定位转向以服务为主。

　　得到这种架构的启示，今年9月25日，嘉兴市在全国地级市率先成立新居民事务局，负责外来人员的服务管理。其下属县的部门也都改称新居民管理局。

　　嘉兴市新居民事务局成立后的第一项重要工作就是推进居住证制度改革。

　　“虽然嘉兴还没有出现珠三角那种大范围的民工荒，但是技术工人流动一直也没有间断过，用一些优惠政策留住这些人一直是我们考虑的问题。”翁勤雄说。

　　滕建双的孩子在2003年的时候出生，他的妻子在2005年也来了嘉善打工，孩子目前还只能留在老家，由他妈妈照看，孩子今后的教育问题一直是他担心的。

　　他在浙江智泓科技有限公司做行政部助理管理师，一个月的工资在2000元左右，每个月租房子就要三四百元的支出，如果孩子去公立学校读书，小学每个学期要缴纳三四百的借读费，如果孩子读初中，借读费要六七百。

　　因为他是家里的男孩子，父母以后也会跟他居住，买一套房子，一直也是他的一个梦想，但是因为户籍的问题，既不能在当地买经济适用房，而买商品房的贷款，对于外来人员也存在不少障碍。

　　“拿到这个居住证，至少孩子教育的问题能够得到解决，买房子也有了点希望。”滕建双现在打算在这个城市安稳下来。

　　尽管张澎娟还没有结婚，也没遇到滕建双那么多具体的问题，但是她还是觉得，专业人员居住证让她觉得更安稳了一些。

　　“我们考虑是不是会留在一个地方，大概会考虑三个方面，一是同学熟人多不多，二是工资，三是是否稳定。”张澎娟说。

　　张澎娟说，虽然她的同学离开嘉兴去了上海，但是她们在那里面临的生存压力也更大，如果当初嘉兴有居住证政策出来，也许一部分人就不会走。

　　不断增加的含金量

　　今年4月，浙江省将嘉兴市和宁波慈溪市列为居住证制度的改革试点，嘉兴市又把平湖市新埭镇、嘉善县姚庄镇、南湖区建设街道、余新镇列为试点镇。

　　根据《嘉兴市居住证申领工作实施意见》，不同种类的居住证申领的条件不一样。

　　16周岁以上，拟在嘉兴居住30日以上的，都可申领《临时居住证》，今后它也将取代原有的《暂住证》。

　　《普通人员居住证》门槛设置得更高，必须在嘉兴取得《临时居住证》或《暂住证》一年以上，必须具有初中以上学历，同时还要求必须已经在当地缴纳养老保险；对申领证件人的年龄也做了要求——必须自申领日开始至少可缴纳基本养老保险费15年。

　　《专业人员居住证》申领条件更高，要求高中以上学历，持蓝色《普通人员居住证》满2年(持《暂住证》满3年)。同时，对申领人有无合法的固定住所、稳定的生活来源以及是否遵纪守法等等都有诸多要求。

　　不同居住证类别享受的优惠政策也各自不同。

　　根据《嘉兴新居民服务管理工作的若干意见(试行)》规定，持《临时居住证》的新居民可以免费享受公共就业服务机构提供的就业服务；在技术职称的评定、劳动资格证书的取得方面，也享有与本地居民相同的权利并履行相应的义务；享有与本地居民相同的参加各项社会保险的权利，对于符合计划生育政策的子女可以免除义务教育阶段的学杂费。

　　蓝本普通居住证的优惠政策更有诱惑力，能享受到政府提供的职业技能培训补助，子女在义务教育阶段在公办学校就读的，还将减半收取借读费，可以报考嘉兴市所属的高中、中等职业学校。

　　尽管申请条件相对苛刻，但是张澎娟拿到的绿色《专业人员居住证》含金量也最高。不仅子女可以在公办学校就读，借读费全免，而且可以与本地居民一样申请廉租住房和经济适用房，也可以申购当地建设的专门面向新居民的小户型经济适用房。持证10年以上后，所在家庭符合居住地低保条件，可申请最低生活保障。持证15年以后，可准予在暂住地落城镇户口。

　　继11月20日平湖市新埭镇首批10张居住证(绿色)、50张临时居住证发放后，嘉善县姚庄镇又发放了10张《专业人员居住证》和60份《临时人员居住证》。

　　何时走向普惠

　　居住证到底会惠及多少人，目前整个浙江的测算还没有开始。

　　而根据嘉兴市新居民事务局的统计结果，嘉兴市180万外来人员中，有66万人可申领《临时居住证》，65万人可申领《普通人员居住证》，15万人可申领《专业人员居住证》。

　　也就是说，像张澎娟、滕建双那样能够得到《专业人员居住证》优惠的人仍然是少数，超不过1/12。原因是申领条件严格:不仅要持居住证两年，还要高中(中专)以上学历，不能违反计划生育政策，必须连续缴纳养老保险两年，必须有稳定工作，而且要提供纳税凭证，体检必须合格，必须有固定住所。这些还仅仅只是具有一票否决的部分，满足上述条件后，还要几十个项目进行打分，总分超过150，才能领证。

　　与之前北京、上海、深圳等城市试行的居住证制度相类似的是，浙江居住证制度设计之初目的就是引进人才，所以设定了门槛，在年龄、职业资格、纳税金额、是否企业中层、是否有投资、是否有创新、受过奖励等等设置不同分值。

　　“目前只能看个人对嘉兴的贡献，来给予不同的优惠政策。” 嘉兴市新居民事务局局长翁勤雄说，试点推行的政策是在现有的财政能力下，采取了一种折中的方案，一方面是兼顾了各方的利益诉求，另外一方面是想通过一些待遇的改善，留住素质高的人才。

　　“我们是在绕过了户口，来设计附着在户籍上的福利制度，是户籍管理制度的延伸。”翁勤雄认为他们目前进行的是“绕过了户口”的户籍改革。

　　这种改革模式，现实中可操作性比较强，避免了户口突然无条件放开，带来的财政供给和城市承载力问题。

　　此前 2004年1月到8月间，郑州户籍改革，实行按固定住所落户、放开亲属投靠的直系限制。结果导致此后一二年间学校新增学生三分之二，教育经费激增两倍，人口每年以10万速度递增，教育、社保、城市管理面临前所未有压力，甚至短期内领取低保的人都迅速增加。

　　为了避免与郑州户籍改革同类问题的出现，尽管给居住证设置门槛为很多人质疑，但是不少大中城市还是采取了这种方法。

　　此外，据翁勤雄分析，嘉兴虽然外来人员流动量大，但真正想留下的并不多。很多人就是想来打工赚几年钱，然后回老家去。根据嘉兴市所辖的平湖新居民事务局的一项调查表明，平湖市当地21.5万外来人员中，真正留下来的只有30%左右。

　　“现在省里面的说法是，在我们嘉兴和宁波慈溪试点以后，总结经验，最后设定一个底线，然后全省推广，但是各市的政策肯定也还是会根据财政能力略有不同。”翁勤雄说。

　　对于外来务工人员子女教育投入，尽管嘉兴财政逐年都在增加投入，但是与需求相比还远远不够。

　　而政府对此项改革的投入，总额目前还无法最终计算，但可以肯定的是，嘉兴从今年起每年将拿出1亿资金来解决新居民子女的就学问题。

　　对于住房问题，嘉兴市政府刚刚召开过住房工作会议，拟划拨出0.9万平方米土地，来建新居民公寓。新居民公寓的产权属于国有，将以较低的价格租给新居民使用。

　　“养老问题，我们目前还在调研，正在考虑是不是可以员工个人不缴，由企业缴纳，最终领取相对总额较低的养老保险。”翁勤雄认为，目前外来务工人员养老保险缴纳比例不高，问题在制度设计，所以他们也在重新考虑设计相关制度。很多外来人员自己就不要求企业缴纳养老保险和医疗保险。养老保险因为目前体制原因，统筹的部分他们带不走。出来打工的这部分人多数是青壮年，他们觉得一年交几十块钱医疗保险也不划算。

　　嘉兴几个镇的试点结束以后，今年12月，居住证制度将在嘉兴市全面铺开，明年上半年将会推广到整个浙江省。

　　“有人来问我孩子高考怎么办，那个还得看全国的统一户籍改革，浙江省的居住证制度现在还解决不了这个问题。”翁勤雄说。

　　如此看来，作为“绕开户口”承载外来人口福利制度改革的居住证制度，目前只能是户籍改革的过渡阶段。

　　另外一个随之而来的问题是，本来东南沿海地区就因为自身富庶吸引了大量外来人员，现在随着居住证制度的出台，福利待遇的改善，导致一部分相对素质较高的人才扎根于此地，这会不会进一步加大东西部差距？会不会造成西部人才的进一步流失？★

　　户籍改革专家：户籍改革需要总体方案

　　居住证还是存在很多解决不了的问题。

　　这也进一步说明，户籍改革的成功需要总体方案，需要各部门齐头并进

　　—— 专访户籍改革专家、中国人民公安大学教授王太元

　　★ 本刊记者/杨中旭

　　“居住证未必都好 暂住证未必不好”

　　中国新闻周刊：这次我们的记者去浙江，是因为浙江也出了居住证，很多地方都已经用居住证取代了“千夫所指”的暂住证，这应该是一种进步吧？

　　王太元：有些方面是进步的，比如居住证方面放宽了对外来人口的一些限制。但是，它未必都是进步。

　　居住证这个东西，上世纪90年代初期有一个类似的，当时叫本地有效城镇户口或者“非农户口”。就是说一个人已经在这儿住了一段时间，生活各方面不成问题的时候，给他一个这样的身份。

　　举例来说，外来人口孩子的义务教育问题，可以在这个地区范围内，地方自己定一个规则解决这几项和户口捆绑在一起的瓶颈，就叫“本地有效城镇户口”或“非农户口”——它不是纯居民户口，也不是原先的农民户口。

　　中国新闻周刊：你是说，居住证也有退步的地方？

　　王太元：对。居住证还是存在很多解决不了的问题。还是拿“非农户口”来说，当时这部分人是得到益处的，是“二等公民”。而现在各地居住证都是有条件的，简单说，就是你有学历、有能力人家才肯收你。这样一来，那些没有拿到“非农户口”的人，也就是外来人口中的中低收入群体，不就又降了一等，成了“三等公民”嘛！

　　打个比方说，原来100个人都可以办暂住证，现在有了居住证，最下层30个人办不成了，只能够叫临时登记。而暂住证是全体人民普惠制度，所有人都可以办。

　　中国新闻周刊：可2004年以后，很多地方都在搞居住证。

　　王太元：那是因为暂住证被骂得太厉害，于是2004年以后，到处都叫居住证。其实，暂住、居住的区别在什么地方？如果给计划经济继承下来的全部好处就是现在的户口，那么，如果全部不给它，就是现在的暂住户口。如果有选择地给他东西，就是现在的居住证。

　　中国新闻周刊：听起来有点新瓶旧酒的味道。

　　王太元：说新瓶旧酒也不尽然。我的体会是，户籍改革太敏感，稍有风吹草动就会挨骂，所以更好的办法是悄悄地推动。比如居住证没有挨骂的时候，我们悄悄弄了。我跟张惟英老师说，你挨骂某一种意义上是必要的，为什么？谁让你说话不艺术。你为什么叫准入制度，我告诉你，那叫累计制度。

　　中国新闻周刊：你是指2005年初北京市“两会”期间，北京市政协委员、人大教授张惟英捅出来的“人口准入制度”？

　　王太元：对，她说北京市实行准入证制度。我后来对张老师说，你要反过来讲，北京市要稳步增加外来人口的社会权益。

　　张惟英老师其实还是想说，我们不能一次接进来，有的人进得来，有的人进不来。但她是从卡的角度说，我是说稳步增加你的社会待遇。

　　中国新闻周刊：一个是从终点往回看，一个是从起点看我走了多远；一个是差距，一个是成绩。

　　王太元：对，这样舆论就不会骂。实际上，北京市的居住证制度，在张惟英老师说出来之前，我们已经参与设计有3年多啦。

　　2004年沈阳把暂住证取消了，这也是在我们讨论过后取消的。我曾经说，沈阳取消我也不反对，但我也不支持。我主张北京不取消暂住证，后来北京真的没有取消。只要一定区分外来人口和本地人口的各种管理制度都在，有暂住证是对暂住人口的起码保障，没有暂住证是对暂住人口的无情剥夺，一点保障都没有了。暂住证不是可以取消的，是自然消亡的。

　　改革很难单兵突进

　　中国新闻周刊：你是否做过统计，附着在户口背后的利益，究竟有多少项？

　　王太元：据我所知，1988年有人曾经写过一篇内容是中国农民不平等地位的论文，里面列举了48项城乡户籍差别，包括劳动的、粮食的、就业的、教育的、医疗的……当然还有公安的。

　　中国新闻周刊：听起来，劳动、粮食、就业这些事情，与户口本来没什么关系。

　　王太元：对！户籍本身是一个中性的东西，但非要把这48项不平等捆在户籍上面，就是行政操作技术了。

　　中国新闻周刊：怎样理解这种行政操作技术？

　　王太元：例子太多，只打一个比方。就说北京的房价，大家都觉得高。如果户籍制度松绑，天涯海角都可以挤到北京来，北京的人口可就远远不止现在的1700万了。这么多的人口，你的交通承载能力、乃至环境承载能力够用吗？

　　中国新闻周刊：也就是说，户籍改革就是要砍掉这些本来不该附加在户口上的东西。

　　王太元：对。所以我说，用捆绑的方式一边把它整体捆着，然后想办法一个一个解开，那才是麻烦。如果快刀斩乱麻，最狠的斩法，砍掉一类就是一类。比如说当年农民工就业的证件就有很大不足。怎么说呢？一个人出去打工，没有走之前，至少两个费要收:一个是外出务工许可证，要交钱；第二，输出农民工要培训。培训完之后要拿证件也得给钱。到了北京市，他说你有什么证件，你要有劳工资格，先收一笔钱。收完了之后，你有外来务工许可证吗，没有，再办一个，再收一次。一个人来一趟北京，就业一次，两边收了他4次钱。

　　这是劳动部门的部门利益，但这样的部门利益，每个部门都有，公安部门也有，办一个户口本还要好几块钱呢，实际印刷成本8毛钱足够了。放眼全国，这一项就是若干个亿。

　　中国新闻周刊：媒体上已经有报道，说公安部已经向国务院上报了户籍改革总体方案。

　　王太元:我得声明一下：这是媒体说的。户籍改革的总体方案，从刚才的部门利益角度出发，你就会知道这不是公安部一家能够搞得成的，必须得由国务院出面。

　　在这之前，中国惟一的户籍制度改革也是从国务院出来的，那是1991年搞的，1998年开始实施，比如放宽婴儿随父随母、亲属投靠、投资移民等限制。

　　为什么中间隔了7年？因为讨论了若干年都没有办法。后来国务院主要领导，桌子一拍：别管那么多，以国务院名义发。出来就是国务院的文件，就执行起来了。

　　中国是一种条条框框之间的关系。如果是以条为主的关系，只有国务院来统筹。如果以块为主的关系，只有当地的省委、市委来统筹。哪一个部门冒进，走两步被打回来，他还一肚子怨气。这样的事情很多，公安部门吃了很多哑巴亏，是说不出来的。

　　中国新闻周刊：在你看来，中央暂时还没有启动户籍制度总体改革方案的原因何在？

　　王太元：这是一个大的工程。要动十几个部门，中央就得重新算账。光刚才说的户口本一项，如果你一声令下——换，若干亿就跑掉了。一个部门可就吃在这儿，也是一大笔钱，在财政上是列入账户的。想要改革，首先要舍得这笔钱。

　　中国新闻周刊：这一块的利益怎样动？

　　王太元：不是一个人的利益。如果我一个人拿到一个亿，肯定把我抓起来，把这一个亿收走。但我只分了两毛钱，你只分了三毛钱，每个人好像都没见着钱。这个钱在哪儿？是在海绵里面，是在整个国家“计划经济大海绵”里面藏着。你要让它显性化太难了。

　　中国新闻周刊：你的意思是说，只有变革了财政体制，才能让户籍改革进行得彻底？

　　王太元：用钱的人总是希望改革，发钱的人则正好相反。个中奥妙，自己体会吧。

　　建立外来人口自动入籍程序

　　假如自由迁徙被切实执行，人口的流动将呈现出多向性，这样，在一定时期内，人口带来的收益及其福利负担会在各地大体均衡分布

　　★ 文/秋风

　　实行了50年、以城乡分割为基本特征的现有户籍制度必须予以废除，这是近些年来整个社会达成的共识。

　　实际上，早在1993年，政府也宣告了统一城乡户口登记、调整户口迁移政策的改革目标，各地政府也陆续进行了统一城乡户口登记的尝试。但是，户籍制度最多只有一点松动而已，有些地方大张旗鼓进行的改革，甚至被迫放弃，走了回头路。

　　根本原因是，现行户籍制度建立的根本目的就是适应赶超战略需要，将国家福利限定在城镇人口的狭小范围内，登记在城镇人口与农村户口栏目的民众，享有完全不同的福利，政府仅向城镇居民提供公共服务、就业、教育、社会保障等福利。

　　即使到今天，国家新建立的福利体系也依然严重地向城镇倾斜。举例来说，如果登记为北京市城镇户口，年收入低于2500元就被纳入低保范围；而在农村，年收入低于2500元的农民有两亿，根本没有这种福利。也就是说，对于民众来说，城镇户口和农村户口的含金量相差悬殊。相对于农村户口，城镇户口附加着诸多特权性福利。

　　面对这种局面，城市自然会极力反对户籍统一。因为，每增加一个城镇户口人员，意味着政府要多增加一份城市所特有的公共品与福利支出。这也可以解释最近几年经常出现的一种现象：公安部比较积极地推动户籍改革，各省、尤其是几大城市政府却在出台种种限制人口流动的政策；辖区政府，比如省政府、地级市政府积极推动本地区内的户口统一登记，但省内、地区内的城市政府必然强烈反对。他们在本地经济、政治结构中的重要地位也使他们最终总能说服上级政府取消已经出台的改革措施。

　　城市政府的这种做法可以理解，但从法理上、道义上却不能接受。人口在城乡之间自由流动，是一个公道的社会最起码的条件。而且，城市政府现在本来就占了很大的便宜。所有城市都居住着一些“外来人口”，他们其实已经是本地常住人口，拥有稳定的职业、住房和收入，并且稳定地向当地政府纳税。他们为本地的GDP增长、财政收入、社会文化繁荣做着贡献，政府在向外界炫耀其经济发展水平的时候，已经包含着他们的贡献。按照公正原则，他们有权享受城市的福利。现在城市政府拒绝向他们签发城镇户口，使其无法享受，这对他们是不公正的。

　　恰恰是这一点，应当成为目前户籍制度改革所要解决的主要问题。

　　为了追求自己的幸福而在一国之内自由迁徙，这是民众理应享有的一项基本权利。市场体系与社会的正常运转也要求人员的自由流动。与此相适应，任何地方、任何城市都没有理由阻止本地人口的流出和外地人口的流入，即使人口流出意味着税收的流出，人口流入意味着福利负担的加重。

　　事实上，假如自由迁徙被切实执行，则可以设想，人口的流动将呈现出多向性;也即，人口可能从乡村流入城市，但也完全可以从城市流入农村，城市之间的流动也会相当正常。这样，在一定时期内，人口带来的收益及其福利负担会在各地大体均衡分布，各地也就无须为此设立壁垒。

　　当然，人口的自由迁徙通常是有条件的。一个人要成为一个地方的居民，获得分享该地福利的权利，通常不是随意的，而需要具备某些条件。比如，在美国，从一个城市迁居另一个城市，某些无成本或成本较低的权利是可以立即享有的，但另外一些权利则需要具有一定资格才可以享有。但是，这种资格是法律事先明确规定的，人们只要达到了这种要求，也就可以自动获得本地的公民权，政府最多只是登记备案而已。

　　中国现行户籍制度的最大问题在于，一个人迁入另一地的资格要求太过苛刻，政府甚至根本就不公布这样的资格。同时，即便一个人具备了资格，迁入地政府也仍然享有审批之权，拒绝迁入。

　　户籍改革的重点应当在这里。中央政府和社会舆论应当推动地方政府、尤其是城市政府制定合理的人口登记法规，明确规定人口自动登记为本市市民的条件，即在本市常住某个时期，拥有稳定住房(不论是自有还是租赁)等，即可自动登记为本市户籍，政府不得再行进行审批。若有这样的规定，则现在那些为城市做了贡献却不能享受城市福利的人，就可以得到公平。这套机制也是惟一合乎自由迁徙原则的户籍制度。

　　其实，城市政府似乎也用不着因此而忧心忡忡。假如真做到了人口的自由迁徙，则人口未必是单方向从乡村流入城市。目前大城市人口之所以迅速膨胀，皆因为人们珍惜大城市的福利，而城镇户籍失而难得，所以，即便一个人觉得在一个城镇生活对自己并无好处，也不能轻易迁徙，其结果就是，各个城镇人口只进不出。

　　自由迁徙制度必然会使人口在多个方向上流动。各国城市化、工业化的进程表明，并不是所有人都迷恋大城市。其实，人们现在就可以看到人口在各个城市之间流动的趋势，也有城镇人口向郊区农村、大城市人口向小城镇流动的趋势。建立城市人口自动迁入登记制度，在人们心目中确立起自由流动的预期，城市就未必会被汹涌的迁入者淹没，而完全有可能保持进出平衡。

　　当然，人口的自由流动，也需要伴随其他要素的自由流动。比如，城市人口可以迁居乡村，并从农民手里购买土地。人口的自由流动，也需要伴随其他政策的城乡平等化。比如，乡村也可以像建制市保留足够比例的税收，用于基础设施建设。城乡差距缩小当然会大大促进城市人口向乡村的分散。

　　这样说来，户籍制度改革的成功，依赖很多前提和基础。但是，改革的较高难度不能构成不改革的借口，它只是要求各级政府更为严肃地对待户籍制度改革，少一点哗众取宠，多一些深思熟虑。

　　应以容纳目前已生活在城市的那些“外来人口”为突破口稳步推进，进而积极推动其他要素的自由流动及城镇福利的均等化，以此化解城市人口膨胀的可能压力。★《中国新闻周刊》2007年45期，广告热线010-88395566转195、010-88398031，发行热线010-88395566转157、010-395171，客服热线800-800-9999