2007：中美反补贴争端愈演愈烈

　　高永富

　　在2007年6月的短短一个月内，美国产业界针对中国连续提起了4起反补贴调查的申请。一个月内对单个国家连续提起4起反补贴调查，这在美国反补贴调查历史上极为罕见。本世纪以来，中美两国贸易得到了快速的发展，两国之间的贸易争端也随之不断增加。通常来说，这也符合贸易发展的一般规律，不值得大惊小怪。然而，美国今年屡次对中国适用反补贴法的突出现象却应引起中国相关方面的高度重视。

　　今年3月30日，美国商务部正式发布了对原产于中国的铜版纸的反补贴初裁决定，认定中国企业的净补贴率为10.9%至20.35%。此初裁结果的正式发布，立即在中美两国掀起轩然大波。它标志着美国政府已经实行了23年的不对“非市场经济国家”适用反补贴法的政策发生重大改变。反补贴正在成为美国实施对中国贸易保护的新的内容和形式，反补贴争端是中美众多贸易争端中非常突出的事件。

　　反补贴成为美国对华贸易保护新形式

　　对中国出口到美国的铜版纸征收反补贴税是美国首次对非市场经济国家的进口产品适用反补贴法。美国政府的这一做法，必将使中美反补贴争端愈演愈烈。美国对中国输美产品进行反补贴调查方兴未艾的贸易争端，正在成为美国对中国进行贸易保护的新形式。

　　实际上，早在上世纪90年代初，中美之间曾发生过一起反补贴案。美国LASKO金属产品公司分别于1990年10月和1991年10月向美国政府相关部门提出反倾销和反补贴请求，要求对中国江苏无锡电扇厂输美电扇征收反倾销和反补贴税。经美国国际贸易委员会和美国商务部审理后，美国商务部最终裁定对我国输美电扇征收反倾销税，但对美国LASKO金属产品公司的反补贴请求，美国商务部最终于1992年6月作出了不适用美国反补贴法的裁定。

　　此案给人们留下了一个深刻的印象，即美国政府不会再对它所认定的非市场经济国家进行反补贴调查。正是基于这样一种认识，中国政府有关机构和人士，中国相当一部分企业以及许多有关研究该问题的学者，几乎都放松了对美国有可能对中国出口产品进行反补贴调查的警惕。

　　就在今年3月美国尚在审理铜版纸反补贴案期间，美国国内就已响起了一片“叫好”之声。2007年3月30日，美国众议院筹款委员会主席兰格尔和筹款委员会贸易分委会主席莱文表示：“我们欢迎美国商务部继续对中国铜版纸进行反补贴调查的裁定。该裁定说明对非市场经济国家不适用反补贴税的政策需要调整。我们计划通过引入众议员戴维斯和英格利希的法案，确保打击不公平贸易(倾销和补贴)，避免美国工人、农民和商人处于劣势。修改法律需要取消任何疑虑和法律诉讼，确保任何行业在受到损害时均可以提起诉讼。”

　　美国民主党参议员舒默则表示：“如果让保尔森处理该问题，其就会认为应与中国进行有逻辑性的对话。但对话的结果给其"泼了一盆冷水"，美国现在意识到了，必须强硬。这与高盛投资公司的风格不同。”美国商务部负责进口事务的前官员詹姆斯·约胡姆认为：“美国方面的动作不会就此停止……这是美国方面迈出的重要的一步，但绝不是最后一步。”

　　不仅如此，包括钢铁、纺织、家具、化工等在内的美国产业界也对此感到欢欣鼓舞，接二连三地向美国当局提起针对中国的反补贴诉讼。根据美国国际贸易委员会网站提供的资料，截至到2007年8月，该委员会已共受理了美国企业针对中国产品提起的五起反补贴调查的案件。

　　由此可以预计，美国企业针对中国产品的反补贴指控决不会到此为止。尤其如果美国当局对中国产品的反补贴调查案件继续作出肯定性的裁决，美国企业一定会备受鼓舞，针对中国产品的反补贴指控也会愈来愈多。一句话，中美反补贴争端方兴未艾。

　　反补贴争端必将负面影响中美经贸

　　美国政府对中国产品实施反补贴法，必将影响到中国的国内经济政策的经济发展的方向，也必将对当前的中美两国经济贸易关系产生负面的影响。中国政府认为，美国在不承认中国市场经济地位的条件下，开启反补贴调查并采取反补贴措施，违反了美国自身既定的法院判例，也违背了已经遵循23年不对所谓“非市场经济国家”适用反补贴的惯例。

　　对中国适用反补贴法开启了美国就贸易问题向中国施压的新的手段，反补贴措施比反倾销措施更加严厉，影响的层面也更广更深。众所周知，美国是世界上对中国输美产品进行反倾销调查最多的国家，也是对中国输美产品进行特别保障措施调查最多的国家，同时对中国输美产品也进行过多次的一般保障措施的调查，包括406条款和2002年的中国输美钢铁产品的201条款的保障措施调查。现在，美国又启动了反补贴，而且直接与反倾销合并调查，因此可以说，美国已经使用了其国内贸易救济措施的全部“武器”，这在美国对外贸易历史上是空前的，在世界贸易历史上也是数一数二的。

　　美国著名经济学家费尔德曼说，这是一个对中国影响深远的决定，“将会看到针对中国各种产品的同类诉讼的浪潮”。美国虽然不是世界上第一个对中国适用反补贴法的国家(加拿大在2004年内对中国发起了三起反补贴调查)，但因美国在世界政治、经济、外交和军事等方面的地位，美国对中国产品开征反补贴税影响深远。据笔者估计，美国今后一段时期，会更多地使用反倾销和反补贴调查，尤其是反补贴调查。美国的做法也将对欧盟和其他国家产生影响，这些国家也可能改变在补贴问题上对中国等“非市场经济体”较为宽松的立场。

　　值得注意的是，目前仍不能排除美国滥用反补贴法的可能性，并以此作为制约中国发展的武器。不仅中国涉案企业将疲于应付，承受经济上的重大负担，政府也将不得不提供材料、提交问卷、与调查国政府当局进行交涉和谈判，牵涉政府过多的行政资源和精力，并带来政府的财政负担。正因为如此，对待美国和其他国家对我国出口产品的反补贴调查，中国政府和企业必须高度重视，决不能掉以轻心。

　　我国应尽快专门立法规制政府补贴行为

　　美国对中国产品实施反补贴法能够在多大程度上有利于美国的产业，进而推动美国产业的发展？对此，美国国内的认识并不统一。一部分国会议员和产业界代表认为，美国政府应该对中国产品实施反补贴法，“确保在同等水平上展开竞争，保护工人权益”；另一部分国会议员和多数美国经济学家则主张，美国大规模征收反补贴税将会给美国经济带来巨大的风险，“美国如果退缩(指从奉行自由贸易退缩)，将为贸易战升级打开大门，引发通货膨胀，惊扰金融市场”。

　　总体来看，美国当前贸易保护政策进一步抬头，目前正在进行的总统大选又以国内经济和社会政策为重点，势必使自由贸易主张者处于被动地位。当然，我们也应从美国和其他国家对我国出口产品的反补贴调查中得到一些启示，变坏事为好事。

　　当前，我们应正确认识补贴在一国经济发展中的地位与作用，使补贴遵循“合法、必要、临时和补充”的原则；同时尽快修改、完善我国的相关法律，调整和制定我国的产业发展方向和政策，取销和调整企业出口补贴、进口替代补贴的规定和政策，调整、取消目前众多的企业和产品税收优惠法律和政策。

　　我国应尽快制订专门法律，对各级政府对企业补贴行为进行规制，各级政府在已有的或将要制定的政府规章和具体政策措施中，必须考虑与WTO规则《补贴与反补贴措施协定》的一致性；要认真应对国外的反补贴诉讼，协调好应诉中政府、行业协会和企业的关系；我国政府、企业和行业协会还要注重国际市场调研，了解其他国家与出口产品相关产业的情况，实施出口产品优质化、出口市场多元化战略，努力避免或减少反补贴案的产生。

　　最后，中国政府应充分利用高级别的高层对话机会，比如中美战略经济对话、中美商贸联委会会议等，在探讨中美经济贸易战略重大问题时，不妨也讨论一些特别的具体问题，如反补贴和中国的市场经济地位问题，从更高的层次解决某些具体问题，从中美经贸关系发展的大局出发，通过平等磋商和扩大合作加以解决。在对待来自于美国压力的问题上，我们要有正确和清醒的认识。

　　（作者系上海对外贸易学院教授上海WTO事务咨询中心总裁助理）