完善宪法公民基本权利的四点建议

　　宪法学理论认为，宪法是限制国家权力、保障公民权利的规范。事实上，限制国家权力并非目的而只是手段，其终极目的也是为了保障公民权利。由此可以看出，公民的基本权利构成了宪法规范的核心内容。所以，探讨宪法规范对公民基本权利的保障显得十分重要。

　　一、我国公民基本权利保障的现状

　　从立法实践看，现行的1982年宪法对于公民基本权利的规定，总结了建国以来正反两方面的经验教训和社会现实需要，并加以充实和发展，主要表现为：一是结构顺序安排更合理。前三部宪法都把《公民的基本权利和义务》作为第三章放在《国家机构》后面，而1982年宪法则把它改为第二章，紧随《总纲》之后，表明它是《总纲》的延伸，也显示出国家对公民权利认识的深化和对公民权利保障的重视；二是条文的数量增加，内容更加充实。从规定公民基本权利的条文数目来看，1954年宪法是14条，1975年宪法是2条，1978年宪法是13条，而1982年宪法相关部分则有18条之多。在条文数量增加的同时，1982年宪法同1954年宪法相比，内容也得到了充实，条文中新增条款10多款，涉及法律面前人人平等、宗教信仰自由、人身自由、批评、建议、控告、检举权、劳动权及公民权利实现的物质保障等方面。

　　从法的适用实践看，公民权利的保障已受到越来越多的重视。这表现在：一是公民的生存权得到普遍实现和保障。10多亿人口温饱问题的解决，是我国民众生存权得以实现的显著标志；二是公民参与政治的方式多样化且得到了法律的明确保护；三是司法制度不断完善，公民权利救济得到强化。总之，社会主义社会为公民提供了越来越多的权利享有和权利实现的机会和条件。

　　二、2004年修宪后，公民基本权利立宪模式的演变

　　综观世界各国宪法，对于基本权利的规定无外乎以下四种：其一，专门章节列举式。即以专门章节规定“公民的权利与义务”或者“国民的权利与义务”等，名称虽然可能不同，但是本质一致。目前德国、意大利、西班牙、葡萄牙、利比亚等世界多数国家采用这种方式。其二，序言式。法国1958年宪法把《人和公民权利宣言》作为宪法序言，直接宣示人和公民的基本权利，并且法国宪法序言中关于公民的基本权利条款在诉讼中可以直接适用，从而使宪法规定的基本权利得以在司法实践中加以保护。其三，英国“法不禁止即自由”的开放立法模式。英国开放权利模式是其“法律主治”传统下固有的产物，有适合其国情的优点，因而其他国家难以模仿。其四，美国式。美国1789年以宪法修正案方式列举公民最基本的权利，同时，采用兜底条款来完善宪法权利。

　　2004年宪法修改把“国家尊重和保障人权”写入宪法后，中国宪法权利的立宪模式发生了根本变化，宪法权利立宪模式由单纯的列举规定向类似于美国式的基本权利列举加兜底条款相结合的模式转化。中国与美国基本权利立宪模式的区别在于美国全部以宪法修正案的形式规定公民的基本权利，并且没有明确出现人权的字样；而中国则在宪法已经有相当多的基本权利条款前提下，再以宪法修正案的形式增加人权条款。这样修改后，宪法基本权利体系由封闭的体系走向动态、开放的体系。只要运用宪法解释技术，人的一切权利都可以解释为公民基本权利而得到宪法保护，从而增强宪法的适用性和法的效力，使宪法真正成为人民权利之保障书。

　　三、开放性宪法体系促进公民权利保障发展

　　公民基本权利的产生有起点，但其发展没有终点。因此宪法基本权利体系的开放式发展可以全面促进公民权利保障，相应促进宪法的全面完善与发展。笔者仅仅对未来宪法发展的有关公民基本权利部分提出四点建议。

　　第一，注重发挥宪法解释的作用。宪法具有发展变迁性，宪法必须随着社会的发展变化而进行必要修改，以适应实际需要。但频繁修宪，只会消解宪法的稳定性和连续性，动摇宪法的权威，削弱公民的法治信念和宪政信仰。宪法传统的传承应当是依靠解释而非不断地立、改、废，借助解释，既可以保存了传统，又可以发展传统，从而使宪法传统在宪法解释中得以渐渐形成。为了保证宪法的稳定性，可利用解释这一形式使宪法适应新的形势，充分发挥法律解释作用。

　　第二，增加基本权利种类。虽然我国宪法在规定基本权利的同时，又以人权作为兜底条款，这是宪法走向规范成熟的体现，中国宪法作这样的修改在理论与实践上都有重大意义。但是，由于历史和社会现实等原因，我国宪法对基本权利种类规定还有不足之处，与其他国家宪法、《经济、社会和文化权利国际公约》和《公民权利和政治权利国际公约》相比，我国宪法对一些基本权利还没有规定。建议在宪法中增加公民的迁徙自由、罢工权、免于酷刑权、公平受审判权等基本人权。

　　第三，强化宪法在普通诉讼中的适用。在公民基本权利已具体化为一般权利的情况下，通过行政、民事、刑事三大诉讼促进公民权利保护。针对我国行政权历来发达的特点，应着重强化对行政行为的司法审查，如逐步取消部分终局裁决行政行为，比如将出入境管理中上级公安机关对行政处罚申诉的最终裁决、国务院对行政复议案件的最终裁决、国务院或者自治区、直辖市、省人民政府对征用土地的决定、自然资源所有权使用权的行政复议决定等，列入司法审查的视野，防止行政权力侵害公民权利；将在目前行政诉讼只保护行政相对人的人身权、财产权扩大延伸到对行政相对人受教育权、劳动权、文化权等其他权利方面。

　　第四，建立宪法权利的救济机制。“有救济才有权利”，公民只有在受到侵害后得到救济，才谈得上享有权利。很多国家的法律和国际人权公约在规定若干权利的同时，把诉诸司法的权利规定为一项公民权利。笔者认为，我国宪法最大的问题就是不能在普通诉讼中得以应用，这就是“瓶颈”所在。在近年的不少诉讼中，其实很多权利都可以在宪法中找到法律依据，可是碍于宪法条款不能在普通诉讼中直接适用，使得当事人在寻求法律保护的时候遇到不少麻烦。可见，建立切实可行的宪法权利救济机制意义重大。

　　（作者单位：武汉大学法学院）