2007中国政治社会报告：明年全面深化行政改革

　　《瞭望》文章：“大部门”前瞻

　　大部门的设立，主要依据协调和效能两大原则

　　文/熊文钊张伟

　　十七大提出探索实行“职能有机统一的大部门体制”，为新历史条件下的政府机构改革明确了具体目标。

　　多层原因呼唤大部门体制

　　大部门体制，就是指把业务相似、职能相近的部门进行合并，集中由一个大部门统一行使。一方面可以精简政府机构，减少部门之间的职能交叉和权限冲突，简化公务手续；另一方面也可以减少横向协调困难，裁撤议事协调机构，有利于建立统一、精简、高效的符合市场经济和民主法治要求的现代化政府体制。

　　探索实行职能统一的大部门体制，是社会主义市场经济体制深层次的需要。当前，我国中央层面的政府机构设置仍存在计划经济条件下对口设立的痕迹。计划经济要求政府根据垂直方式进行管理，每一个部管理特定的行政事务，分工很细，目的在于对商品从生产、流通、供给、运输等多个环节进行全面管理。

　　市场经济要求市场要素之间要合理配置，并按照市场规律进行流动，很多事务的管理不再相互独立，而是相互交织、密不可分。当前我国经济领域的市场化程度越来越高，需要政府对市场的监管做到统筹规划、总揽全局、法治保障等等有机结合。大部门体制可以为政府职能转变提供制度保障，并有效减少政府对微观经济领域的干预。

　　大部门体制也是深化行政管理体制改革的重要环节。从规范公共权力运行的角度来看，目前的政府机构设置存在机构重叠、职能分割、职责交叉、政出多门等问题，对于市场资源的配置往往通过好几个部门的协调才能实现。一方面，政府职能的转变不彻底导致有些部门依然掌握大量的操纵市场运行的手段和权力；另一方面对于市场的有效监管体制尚没有确立，很多市场领域的违法现象层出不穷。这既不利于市场资源的有效配置，导致行政力量过度干预市场运作，同时也阻碍市场秩序的合法化，而且在组织层面上还不断要求设立越来越多的议事协调机构和临时办事机构，导致行政成本的增加和组织协调的难度加大。

　　部门设置注重职能有机统一

　　部的数目没有固定的法律限制，也没有统一的数量标准，通常根据政府事务的范围来决定。随着市场失灵和行政国家的出现，政府承担越来越多的福利项目，部的数目随之增加是现代化国家普遍存在的现象。部的数目多少，取决于政府事务的范围和部门设置的组织方式、行政程序以及规模大小，这些都与职权划分的原则有关。

　　部门的设置一方面要考虑到行政活动的效能性，一些专业性的事务应该由专业化的部门来管理，性质不同的事务自然需要设立不同的部门，这样有利于提高行政效能。另一方面也需要考虑行政活动的协调性，一些职能相近、业务相互联系的事务应该集中到一个部门中进行管理，通过设立大部的模式来统一管理，避免部门间的相互扯皮和行政责任虚化，影响政策执行力度。

　　根据这一原则，应整合农业、交通、社会保障、能源、国土资源、文教卫等管理要素，形成大部门体制的普遍化。例如，突破小农业的狭窄思维，实行包括农林牧副渔五业和农田水利等综合管理的“大农业”模式；整合民航、公路交通、铁路运输、航运以及管道运输五项管理职能，形成统一管理的“大交通”模式；整合社会救助、社会保险、社会优抚、社会福利等的“大社保”管理模式；突出文教卫公共产品的管办分离，政事分开，形成“大文教卫”管理模式。

　　大部门体制能够提高政府效能

　　大部门体制有利于转变政府职能、理顺政企和政事关系，优化政府组织结构、提高行政效能。大部门体制的重点在于职能的有机统一，切忌分散、交叉和多元。一些业务相近、职能交叉的部门集中为一个大部，使许多相关联的行政事务，首先在大部门内部进行协调，节省办公经费和行政协调成本。

　　在一些改革的关键领域，大部体制能够保证集中决策，减少部门之间的相互推诿挚肘以及政策之争，有效遏制当前部门利益膨胀的格局，防止国家政策部门化。

　　另外，大部门体制有利于强化政府的社会管理和公共服务职能。大部制改革不是单纯的裁撤机构，更为重要的在于政府职能的整合。特别是在建设服务政府方面，进一步整合与社会管理和公共服务相关的机构，组织更加综合、全面和统筹的机构可以更好地进行集中决策、统一标准并增强执行力度。大部门体制可以减少机构数量，实现职能整合，减少议事协调机构，并在此基础上加快推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开。

　　法律规制大部门体制

　　政府职能一旦明确，随后就是配置相应的权力和组织机构，这些都要在宪法确立的政府体制的基础上，根据行政法规定的组织、程序、权力、责任等进行法治化的创造和调整。迈向法治政府，很重要的一步就是政府机构的组织要法制化。

　　根据现行宪法和组织法的有关规定，国务院代表中央行使行政权，国务院是中央行政机关。国务院的行政事务，根据事务性质的不同由国务院组成部门分别承担。各部是专门的行政机关，负责特定的行政事务。国务院实行总理负责制，由总理掌控全面性行政事务。部的设立、废除，根据宪法和国务院组织法的规定，国务院提出方案，由全国人大表决通过。建议国务院组织一个大部体制改革工作小组，组织部门人员和学者参与论证，提出整体方案，再提交人大讨论。

　　另外，《国务院组织法》应该适时进行修订，为下一步的改革提供法制保障。使部委组织活动规则进一步明确化，行政程序不断透明化和法制化。总之，加强行政组织法建设，规范行政行为，减少和规范行政审批，推进大部门体制改革应该成为当前政府法制建设的重要任务。□