广西调处办：三大纠纷的主要承担者

　　清华大学调研组

　　调处办：一个独特而必要的机构

　　在广西壮族自治区，土地纠纷、山林纠纷和水利纠纷被称为“三大纠纷”。

　　这三类纠纷被称为“三大纠纷”，不但是因为数量多，而且往往和宗族势力交织在一起，解决起来非常棘手。例如土地纠纷，主要是宅基地纠纷和相邻地界的纠纷,往往和“认祖”问题交织在一起。在这个地方，人们有一种根深蒂固的观念，就是认为宅基地和房屋是祖宗传下来的。虽然历经多次的分配和重新组合，但是“认回”祖宗地的现象较为普遍地存在。

　　这种“认祖”所引起的土地纠纷又和家族势力交织在一起，家族势力大的往往能够“认回来”，家族势力小的分到宅基地后也往往被“认回”。即使不被“认回”，即使有确权证书，也无济于事，往往不敢居住和使用。

　　调处办作为广西壮族自治区一个独特的机构正是在解决棘手的三大纠纷中应运而生的。

　　广西《自治区人民政府办公厅关于恢复成立各级调解处理土地、山林、水利纠纷机构的通知》(桂政办1984118号)指出：

　　自治区人民政府于一九八四年十一月二十四日第十次常务会议决定，恢复建立“广西壮族自治区人民政府调解处理土地、山林、水利纠纷办公室”。简称“调处办公室”；由区人民政府一名副主席分管这项工作，调处办公室挂靠司法厅，由一名副厅长兼任办公室主任。

　　各地、市、县、自治县“处理土地、山林、水利纠纷办公室”，没有撤销的要加强，并改名为“调解处理土地、山林、水利纠纷办公室”，已撤销了的要迅速恢复建立起来……

　　调处办的定位与职责

　　要正确理解调处办的性质，如其职能定位、工作范围，要从相关文件的规定和实践中的操作两个方面结合起来把握。

　　1984年《自治区人民政府办公厅关于恢复成立各级调解处理土地、山林、水利纠纷机构的通知》规定了调处办的“工作范围”：

　　“调处办公室”的工作范围：主要调处应由政府处理的土地、山林、水利纠纷，总结交流处理纠纷工作的经验，进行法制教育，做好宣传防范工作。按法律规定应由公、检、法、民政、土地管理等机关处理的，应由有关职能部门处理。

　　1994年《广西壮族自治区人民政府办公厅关于认真做好农村土地、山林、水利纠纷积案调处工作的通知》规定：

　　自治区人民政府成立调解处理土地、山林、水利纠纷积案工作领导小组，……，成员由自治区土地管理局、林业厅、水电厅、民政厅、法制局、农垦局、华侨企业管理局、调处办等单位各指定一名领导组成。领导小组下设办公室，办公室设在自治区人民政府调处办，负责日常工作。

　　调处办是三大纠纷领导小组的办公室，负责日常工作，不负责实际的调处工作。该文件还规定对“三大纠纷”积案实行“归口部门负责，分级调处”的原则，并规定“各级人民政府调处办要当好政府的参谋和助手，对所属地区的纠纷积案调处工作进行有效的检查、督促、协调以及帮助指导，同时做好新发纠纷案件的调处。”

　　1999年11月《自治区人民政府办公厅关于调解处理跨地(市)“三大纠纷”积案有关问题的通知》明确规定：

　　调处跨地(市)“三大纠纷”，由牵头地(市)负责组织双方进行调查、取证，并反复进行协商。经反复协商仍达不成协议的，由双方地区行署、地级市人民政府及时将证据材料和协商处理意见共同上报自治区人民政府调解处理。双方要积极联系，主动协商，顾全大局，克服地方保护主义和部门保护主义，共同完成案件的调处工作。

　　自治区调处办公室要直接对一些社会影响较大、纠纷面积较大和自治区领导已经批办的跨地、市积案抓紧进行调处，并协调、督办一批比较重大的案件。

　　这一规定说明，在强大的“地方保护主义和部门保护主义”面前，调处办，尤其是自治区调处办，已经超越了“检查、督促、协调以及帮助指导”，直接地调解处理重大复杂的土地山林水利纠纷。

　　2000年《广西壮族自治区人民政府关于土地山林水利纠纷调处工作若干问题的通知》(桂政发200068号)较为明确地规定了“各级人民政府调处办公室”的职责：

　　各级人民政府调处办公室负责本辖区内“三大纠纷”案件调处工作的检查、督促、指导和协办；总结交流调处工作经验，作出调处人员的业务培训和业务统计工作；调处政府直接交办、单个职能部门不便调处的特别重大的案件；完成政府交办的有关事宜，当好政府的参谋和助手。

　　这说明在实践的演变过程中，形成了职能部门和调处办共同调解处理三大纠纷的局面。不但是自治区调处办而且是各级人民政府调处办公室既有有“检查、督促、指导和协办”的职权，也有调处“政府直接交办”或者“单个职能部门不便调处的特别重大的案件”的职权。

　　而且该文件规定：“各级职能部门立案后，应将立案通知书抄送同级政府调处办公室备案。”调处办对职能部门的调处行为有了实际的监督管理职能。

　　但是在实际的操作中，调处办依然是三大纠纷案件调处的主要承担者。2003年7月1日《北海市人民政府办公室转发市调处办关于全市三大纠纷调处意见的通知》就很具有典型性，其中规定：

　　调处办是代表人民政府对调处工作进行检查督促指导协调职能的办事机构，《广西壮族自治区土地山林水利纠纷调解条例》(下称《条例》)实施以前，市、县(区)管辖的大部分“三大纠纷”案件由调处办调结，或者由调处办牵头，有关主管部门配合下调结；《条例》实施后，虽然调处办的主要职能是检查督促指导协调调处工作，但是从我市的现实情况看，调处办仍然是案件调处工作的主要承担者，并且，在当前各级有关主管部门尚未落实调处人员的情况下，调处办充当案件调处的主要角色的情形在短期内不会改变。

　　概言之，调处办是广西壮族自治区根据社会纠纷状况和政府职能的需要设立的一个独特的政府机构，其职责是组织协调、督促指导土地、山林、水利等职能部门对土地山林水利三大权属纠纷的调处行为。而且，在社会实践中，调处办成为三大纠纷调处工作的主要承担者，对于有效化解纠纷，促进社会和谐发挥了重要作用。这对我们的政府机构改革以及纠纷解决机制的完善无疑有着重要的启发和借鉴意义。