程序合法性日益受关注,专家认为程序法典化将是大势所趋
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“在行政法领域,相对于实体方面,程序规范更具有统一性、确定性;而由于实体正义的不确定性,正当程序在保障个人权利方面更具有制度上的优势。”
本报记者 廉颖婷
何为正当法律程序 “这是一个包含了具有典型意义的行政处罚领域,行政机关未履行告知、申辩等义务而违反正当程序的案件。”近日,中国政法大学教授王成栋对法制日报记者说。
2006年11月9日上午,段女士驾车在南北高速公路上行驶时,被广西公安厅交警总队高速公路管理支队六大队使用的智能测速仪拍摄确认为超速行驶。
并处以200元罚款、扣3分。
段女士认为她驾车经过上述路段时,并没有任何交警在该路段巡回检查,交警的做法违反政务公开原则、处罚显失公平,遂于12月11日向良庆区人民法院提起行政诉讼。最终段女士与交警达成和解,并撤诉。
近年来,在司法实践中出现了许多由法院以程序违法或违反正当法律程序为由,撤销行政行为的案件。政府公权力行为的程序合法性问题开始受到关注。
北京大学法学院教授姜明安这样解释正当法律程序的内涵:一是自己不能做自己的法官;二是不利于行政相对人的事,要提前告知、说明理由、听取申辩;再加上公开、公平、公正。
“正当法律程序的价值诉求是普通法上的自然公正。”王成栋说,它最基本的程序性规则是:任何人或团体在行使权力可能使别人受到不利影响时,必须听取对方意见,每个人都有为自己防卫和辩护的权利;任何人或团体不能作为自己案件的法官。
姜明安表示,正当法律程序不仅能够保障人权和公民的尊严。同时,因为公开了,所以可以防止腐败、建设廉洁政府;同时文明执法,树立良好的政府形象,使民众与政府的关系变得和谐;另外,还可以提高行政效率。
王成栋认为,正当法律程序有利于加强司法机构对于行政裁量权的控制,促进司法机构形成独立品格,一个具有独立品格的司法机构是行政诉讼制度良性发展的首要前提;而正当程序规制赋予了个人参与行政决定的机会,有利于保护个人的权益。
同时,它还有利于转变我国传统的“重实体、轻程序”意识,建立现代法律程序观念;并有利于发展直接民主制度,践行我国宪法中“一切权利属于人民”的原则。
法律程序意识初步建立 近年来,随着越来越多的法律规范开始明确体现正当程序原则,不论是行政机关还是行政相对人,都开始建立起初步的法律程序意识:行政机关在日常工作中开始注意遵守公开、公平、公正的程序,注意规范自身的程序性行为;行政相对人也开始学会通过运用程序规范保护自己的权益。
“在立法方面,行政机关已开始着手制定体现正当程序精神的法律规范(譬如《政府信息公开条例》),注意规范自身的程序性行为。”王成栋说。
而在具体的执法方面,在作出重大、涉及行政相对人重要、基本权利的决定过程中,行政机关已开始有意识的设立了听证以及受理相对人申辩等基本程序制度。
有这样一个案件,犯罪嫌疑人宋某因所涉案件退回公安机关补充侦查,将被延期羁押一个月。
2003年12月25日,在北京宣武区人民检察院提审室内,当检察官对其宣读了《延长羁押期限告知书》后,他用蓝色圆珠笔在《告知书》上写下“我已收到告知书”,并签名、按手印画押。
宋某成为宣武区人民检察院出台《延长羁押期限告知规则》后,第一个被告知延长羁押期限法律依据的犯罪嫌疑人。在全国,宋某是获得这种“特别待遇”的第一人。
而之后的“杜宝良事件”,更是在警界引发了执法告知服务风暴。
2005年7月14日,北京市交管局宣布,对交通管理中的非现场执法行为,将增加邮寄书面告知书和街头信息亭查询服务。
2005年8月1日,江苏省公安机关实行对交通安全违法记分临界告知和累记12分告知;电子监控设备记录交通安全违法行为告知;驾驶证审验、换发和机动车辆安全技术检验逾期告知;机动车辆临界报废告知;刑事案件立案、破案告知;信息网络安全管理违法行为告知六项执法告知服务制度。这也是公安机关在全国首推交通违法告知制度。
毫无疑问,“正当法律程序对政府公权力的规范作用日渐显现。”姜明安说,事前,有利害关系可以提前回避;事中,公开、告知、说明理由、听取申辩。因为结果公开,避免损害、腐败发生,所以起到一定的监督作用;事后,可以申诉,提供救济途径。
这就要求“在行政执法层面,政府行使公权力必须遵守最低限度的程序性规范,即告知与听取意见。这就实现了行政相对人在行政过程中对于公权力的监督。”王成栋说。
而“在行政诉讼层面,由司法机关在具体审理案件的过程中结合行政行为的不同类型、行政主体做出行为时的具体语境等等情况,作出其是否符合正当法律程序的判断。
由司法机关否定违反正当程序的政府公权力行为的法效力是当代各国通过程序规范监督政府公权力行为的最主要途径。”
制度的实践难题 1996年颁布的《行政处罚法》,是我国行政程序立法方面的里程碑,也是当代中国行政法发展的“分水岭”。
《行政处罚法》从形式上第一次系统完整地规定了某一类行为的程序,确立了行政处罚中的公开制度、告知制度、说明理由制度、职能分离制度等体现正当程序的制度。
“1982年宪法第二十七条第二款,以及1999年修正后的宪法第五条,正当法律程序也都有所体现。”姜明安说。
然而,“制度上虽然有一些关于正当法律程序的立法,但涉及领域很小。在国外,不仅适用行政领域,其他领域同样适用,范围很广”。
特别是在体现正当法律程序精神的《行政处罚法》、《行政许可法》、《价格法》等单行法律、法规相继出台后,不少人认为我们已经完成,至少是初步的正当法律程序移植工程。
然而,“实践中的问题远比理论上所设想的要复杂”。王成栋说。
“问题主要在于立法上的缺陷。我国的宪法中没有正当程序条款,至今没有一部统一的《行政程序法典》。而一些单行法中的程序规范一谈细化就条文烦苛,一谈灵活就比附失当。因此,我国目前的程序规范还处于零散的非系统化的状态。对于行政机关而言,最大的困难在于如何处理好正当程序与行政效率之间的矛盾,以及如何解决正当程序与我国行政机关传统工作方式上的差异。”
需要警惕的是,“已有的程序规范出现本身不规范、不科学、不公正、不正当,只有利于行政机关,而轻视公民程序权利的问题”。王成栋说。
此外,从司法实践的角度看,主要问题是法院缺乏统一、明确的审查标准。
在行政相对人以程序违法为由提起诉讼的行政案件中,由于行政机关可以任意、不受法律约束地补正、更改其程序行为乃至以实体利益为诱惑,与行政相对人进行讨价还价,导致法院对行政行为的程序性审查在司法实践中存在着被架空的危险。
王成栋还指出,目前,由行政相对人以行政行为违反正当法律程序为由,提起行政诉讼的案件来看,主要集中在行政处罚等单行法律、法规较为完善的领域,其他领域的此类案件则相对较少。
“主要原因在于,我国法院在实际审理案件是以成文法律为依据,因此在缺少统一的行政程序法典或其他相关的成文法规范的前提下,行政相对人很难以程序违法为由挑战行政行为的合法性。”
不仅遭遇制度礁石,正当法律程序在具体适用时,还会遇到:“政府方面片面追求政绩,以致于不重视法制,不讲正当法律程序;很多领域没有正当法律要求;公开、公平、公正以后,影响到一些地方及部门利益。”姜明安说。
司法机关的关键作用 在没有一部统一的《行政程序法典》的情况下,司法机关无疑扮演着一个积极、能动的关键性角色。
“特别是在我国行政法律体系不完善与缺失统一的行政程序法典的前提下,强调由人民法院在实际审理行政案件的过程中,能动地适用正当法律程序原则、审查行政主体公权力行为的程序合法性更加有其积极意义。”王成栋说。
一方面,法院在实际审理行政案件过程中,能动地适用正当法律程序原则符合该条款自身特质。
另一方面,在适用正当法律程序审理行政案件过程中,充分发挥司法能动性既有利于完善我国行政法律体系,也可以弥补我国现行行政诉讼在制度建构上的缺陷。
目前,法院在审理涉及正当法律程序的行政案件时,主要是从程序规范的角度审查行政行为的合法性。
值得肯定的是,人民法院近几年在行政案件的处理上,都在有意识地通过判决书体现其对正当法律程序的解释与适用。广西段女士诉交管局测速仪处罚案便是很好的例证。