中央修订18亿亩红线的背后

　　中央修订18亿亩红线的背后

　　由“耕地红线”引发的土地管理模式变革，将对中国未来发展产生更大的影响

　　★ 本刊记者/杨中旭

　　12月21日，本刊从相关渠道获悉：18亿亩耕地“红线”国策正在进行修订。

　　修订并非是要变更这一中央宣称要“严防死守”的“红线”，而只是针对“红线”内容做出调整。

　　两年前，随着“十一五规划”的制定，18亿亩耕地红线正式成为土地管理与宏观调控的国策。但在实施过程中，用“十一五规划”起草者之一、中国社科院经济学所前所长张卓元的话来说：地方政府违法用地行为屡禁不止，如果不做出变革，18亿亩红线将很快失守。

　　就在2007年“两会”期间，一位刚刚从地方省委书记任上转岗中央部委的高官告诉《中国新闻周刊》，耕地危机已经成为“迫在眉睫”的问题，希望中央尽快出台新政策。

　　“双红线”呼之欲出

　　政策的最大变化，在于一条线变成了两条线。新政策的红线将由耕地与建设用地两条红线组成。

　　8个月前，时任国务院副秘书长徐绍史接任国土资源部部长。徐曾长期在中央与地方国土资源部门工作。

　　上任伊始，第一件大事是展开第二次全国土地普查。而上一次的全国土地普查，至今已有20年之久，并且，数据主要通过地方上报方式进行统计。

　　“有土地才会有项目，有项目才会有GDP”，中国土地勘探规划院副总工程师邹晓云告诉《中国新闻周刊》，“地方政府为了能够加速发展，报上来的数量肯定比真实数量要少。”

　　在本刊采访过程中，邹晓云的这一说法得到相关渠道的证实。

　　因此，尽管18亿亩红线的出炉经过了科学而周密的计算，但这一计算却是建立在第一次全国土地普查数据的基础上。

　　随着数据统计模型的优化等技术手段的进步，第二次全国土地普查采取了足球场上“边中结合”的战术，既从地方拿数据，中央亦有有力的取证手段，比如已经相对成熟的卫星遥感技术。

　　据《中国新闻周刊》了解，就在不久之前，中央通过卫星遥感技术发现，东部省份某经济发达城市突现相当数量的新增建设用地，国土资源部设在华东大区的督察分局迅速赶到当地展开了调查。

　　在第二次全国土地普查工作全面铺开之后，国土资源部希望能开出药方，以求获得双管齐下的效果。这一药方的“填写”任务，被下达给相关业务司局和部属研究机构。消息人士向本刊转述了国土资源部领导的要求：找出一个摆脱耕地危机的方案来。

　　随后，研究者将两个月研究成果上报部领导，而这一药方，正是由前述的两条红线组成。

　　相关研究者向《中国新闻周刊》具体解释了这一“双红线”药方的用意：此前经测算，按照每年新增建设用地五六百万亩计算，如果要守住18亿亩这一底线，2006底全国尚存的18亿3100万亩耕地只能支撑区区五六年时间。如果仍然坚持“单红线”政策，尽管建设用地和耕地均还有潜力可挖，但面对城市化高速发展的特殊时期，有可能发生“撞线”。一旦撞线，如前述那位高官对《中国新闻周刊》所言，将导致相当程度的社会冲突与震荡，对和谐社会建设不利。

　　“如果我们划出两条线，一条线是子孙万代的耕地，一条线是短期内所亟需的建设用地，两条线之间存在一个缓冲带，就有望避免上述矛盾冲突的到来。”上述研究者说，“比方说，某年的建设用地有所超标，但由于缓冲带的存在，不会冲击到耕地红线。”

　　在研究者上报给部长的方案中，包含了上述逻辑，不过并未涉及到具体数据的变化。据《中国新闻周刊》了解，在大力压缩开发区数量、打击以租代征、土地执法百日行动、开垦新荒地等努力之后，2007年全国耕地数量减少的局面已经有所好转，目前约为18亿7000万亩。同时，每年批地数量已经控制在200万亩左右。

　　在“双红线”新政策的背景下，18亿亩显然不是一个静态的数字，会因应相关变量而微调。“实际上，即使在‘单红线’政策下，单纯从数字上来讲，18亿亩也不是不能变化”。邹晓云说。而据《中国新闻周刊》了解，18亿亩表明中央的决心，但“不能刻舟求剑式地机械理解它”。