国家环保总局副局长潘岳：环境经济政策体系是解决环保问题最有效的手段

　　在即将过去的2007年，“环保”是一个毫无疑问的关键词。

　　从年初的环评风暴，到年中的流域限批，再到年底的厦门海沧化工区环评，政府部门的强力推进、社会公众的积极参与以及社会舆论的关注，都使得国家环保总局这个系统前所未有的曝光在社会焦点中，以至于该系统很多官员都养成了一个习惯——在接受采访时，他们都会不约而同的强调，不要提某个执行部门，而是要看到环境执法工作的系统性和不可操控性。

　　也就是在这个时候，国家环保总局副局长潘岳提出了一个针对环保问题的系统性解决方案——他将之称为“环境经济政策体系”。

　　12月25日，潘岳接受了本报专访，系统的阐述了他所理解的环境与经济之间的逻辑。

　　环境经济政策新定义

　　《21世纪》：在2007年，国家环保总局依然进行了多次“风暴”式执法工作，但最终的收效似乎没有民众预期的大。

　　潘岳：环保总局四年来搞了四次环评执法，靠的全是行政手段。这些手段是现有法规制度框架内的最大创新，虽然在短时间内立竿见影，但长期效果却十分有限。

　　在目前传统财税制度下，地方政府的税收主要靠GDP，短期行为的决策导向必然决定他们力争任期内效益最大化。在此背景下，地方政府有两种选择，要么自主创新“开源节流”，要么依赖资源“杀鸡取卵”。而后者显然费时少、见效快。因此，其结局必然是以牺牲环境为代价。

　　面对严峻的环境形势，除了环境指标的考核问责制度未到位外，从经济上讲，还缺乏一套激励各级政府和企业长期有效配置环境资源的机制。温家宝总理曾指出，“解决环境问题必须实现历史性转变，即从主要用行政办法保护环境转变为综合运用法律、经济、技术和必要的行政办法解决环境问题。”在这里，“必要的行政办法”指得便是“区域限批”这类手段，而经济手段则指的是全新的环境经济政策体系。

　　《21世纪》：这是一个全新的理论和执行体系，潘局长如何诠释这个概念？毕竟，对民众来说，他们最关心的是某项政策实施的效果。

　　潘岳：环境经济政策，是指按照市场经济规律的要求，运用价格、税收、财政、信贷、收费、保险等经济手段，调节或影响市场主体的行为，以实现经济建设与环境保护协调发展的政策手段。与传统行政手段的“外部约束”相比，环境经济政策是一种“内在约束”力量，具有促进环保技术创新、增强市场竞争力、降低环境治理成本与行政监控成本等优点。

　　根据控制对象的不同，环境经济政策包括：控制污染的经济政策，如排污收费；用于环境基础设施的政策，如污水和垃圾处理收费；保护生态环境的政策，如生态补偿和区域公平。根据政策类型分，环境经济政策又包括：市场创建手段，如排污交易；环境税费政策，如环境税、排污收费、使用者付费；金融和资本市场手段，如绿色信贷、绿色保险；财政激励手段，如对环保技术开发和使用给予财政补贴；当然还有以生态补偿为目的的财政转移支付手段等等。

　　环境经济政策体系之所以重要，是因为它是国际社会迄今为止，解决环境问题最有效、最能形成长效机制的办法。在社会主义市场经济体制下，作为宏观经济政策的重要组成部分，环境经济政策对中央科学发展观的具体实施至关重要。

　　《21世纪》：这实际上涉及一个核心的概念——环境保护和宏观经济运行之间存在密切的内部联系，如何协调二者之间的关系，应该来说不是我们一个国家所面临的问题，在推行这项政策时，国家环保总局是如何综合考量的？

　　潘岳：从发达国家的实践历程可以看出，建立和实施一套全方位、多领域的宏观环境经济政策，能以较低的成本达到有效控制污染的目的。综合来看，各国的环境经济政策具有几个共性：

　　其一，普遍体现为一种政府对经济间接的宏观调控。通过确定和改变市场游戏规则来影响污染者的经济利益，调动污染者治污的积极性，让污染者也来承担改善环境的责任。

　　其二，根据“污染者付费”原则，利用税收、价格、信贷等经济手段来引导企业将污染成本内部化，从而达到事前不得不自愿减少污染的目的，而不是事后。

　　其三，政府部门间在环境问题上的政策协调越来越紧密，都倾向一种混合的管理制度。随着环境政策纳入到能源、交通、工业、农业部门的政策中，环境政策与部门宏观发展政策一体化的趋势越来越明显，客观上把经济手段与行政监管更有效地结合起来。

　　其四，逐步从“秋后算账”向“全程监控”转变。这种转变使得某些类型的经济手段，如产品收费、注册管理费、清洁技术开发的补贴和押金制度等能够发挥更大的作用。

　　《21世纪》：那我们国家所面临的特殊性是什么？您怎么判断这种特殊性？

　　潘岳：中国严峻的环境形势使我们比发达国家更迫切需要出台环境经济政策。况且，发达国家现有的环境经济政策的成功经验已摆在那里。而我国目前环境经济手段很少，更没有形成一个完整独立的政策体系。

　　其中原因之一就是没算好两笔账：一笔是照目前高能耗、高污染的模式发展下去，也就是不实行环境经济新政策，我们重化工业的发展空间还有多大，还将付出多少环境资源代价？第二笔是实行了环境经济新政策后，我们的GDP增长速度要下降多少？政策实施和增长模式转型成本到底有多大？中国经济社会发展能否承受得起？算不清这两笔账，决策起来就少了些科学依据，双赢的道路变成了两难的选择。好在环境恶化的形势即便不用数字，只凭眼睛也能看到。

　　形势不允许我们在“万事俱备”的情况下再去实施那些理想的环境经济政策，只能边算账、边研究、边试点、边总结，联合各方力量，全面推动建立有中国特色的环境经济政策体系框架。

　　绿色税收政策急需出台

　　《21世纪》：事实上，对于这种严峻的形势，无论是国家环保总局还是社会公众，都有一个非常清晰的认识，也就是说，如果不能在环保政策和经济政策之间建立一个密切的联动体系，是没有办法彻底根治的。那么，当务之急是要先出台什么样的政策？

　　潘岳：税收可能是一个有效的杠杆。环境税（绿色税）已被西方广泛采用。严格来讲，环境税主要是指对开发、保护、使用环境资源的单位和个人，按其对环境资源的开发利用、污染、破坏和保护的程度进行征收或减免。如果宽泛的理解，环境税包括专项环境税、与环境相关的资源能源税和税收优惠，以及消除不利于环保的补贴政策和收费政策。

　　通常做法仍是激励与惩罚两类。一方面对于环境友好行为给予“胡萝卜”，实行税收优惠政策，如所得税、增值税、消费税的减免以及加速折旧等；另一方面针对环境不友好行为挥舞“大棒”，建立以污染排放量为依据的直接污染税，以间接污染为依据的产品环境税，以及针对水、气、固废等各种污染物为对象的环境税。

　　我们如果引进环境税，就可以实现税收增加、环境保护、社会公平的“三赢”目标。实行环境税，环境经济政策等于成功了三分之一。

　　《21世纪》：但是税收会是一个比较敏感的问题，毕竟征税的涉及面太大。

　　潘岳：鉴于环境税收涉及面大，认识不一，这还需要一步步推进。

　　第一步，清除那些不利于环保的相关补贴和税收优惠政策。比如，按照国务院关于限制“两高一资”（高能耗、高污染、资源性）产品出口的原则，取消或降低这类产品的出口退税（率）。环保总局最近刚向财政部门提供了第一批“两高一资”化工产品的黑名单。

　　第二步，研究融入型环境税改革方案。比如，我们应重点研究适合征收进出口关税、降低或者取消高污染产品的出口退税名录，提出有利于环境保护的企业所得税、消费税和资源税改革建议方案，并在条件成熟时，择机出台燃油税。

　　第三步，研究独立型的环境税方案。环保总局正在研究对生产重污染的产品征收环境污染税的问题。即为了区域经济结构调整与产业技术升级换代，也为了有效降低重污染产业和产品的比重，必须向重污染企业或产品征收环境污染税。我们还要进一步研究开征污染排放税与一般环境税，条件成熟时还可设计不同的碳税政策。

　　《21世纪》：作为一种手段，绿色税收应该是一系列环境收费制度的突破口。环保总局有没有全盘规划？

　　潘岳：国际经验表明，污染者上缴给政府去治理的费用高于自己治理的费用时，污染者才会真正感到压力。而如今，中国的排污收费水平过低，不但不能对污染者产生压力，有时反而会起到鼓励排污的副作用。

　　为此，我们要主动联合有关部门，运用价格和收费手段推动节能减排。一是推进资源价格改革，包括水、石油、天然气、煤炭、电力、供热、土地等价格；二是落实污染者收费的政策，包括完善排污收费政策、提高污水处理费征收标准、促进电厂脱硫、推进垃圾处理收费；三是促进资源回收利用，包括鼓励资源再利用、发展可再生能源、垃圾焚烧、生产使用再生水、抑制过度包装等等。

　　构建绿色资本市场

　　《21世纪》：无论是绿色税收也好，环境收费也好，这都应该是运用经济杠杆来撬动环保工作的技术性措施。有专家说，从长远来看，资本市场也应该体现出这个概念。潘局长如何判断这个观点？

　　潘岳：构建绿色资本市场可能是当前全国环保工作的一个突破口，是一个可以直接遏制“两高”企业资金扩张冲动的行之有效的政策手段。通过直接或间接“斩断”污染企业资金链条，等于对它们开征了间接污染税。

　　企业融资的途径：一是间接融资，指企业通过商业银行获得贷款；二是直接融资，指企业通过发行债券和股票进行融资。

　　对间接融资渠道，我们推行“绿色贷款”或“绿色政策性贷款”，对环境友好型企业或机构提供贷款扶持并实施优惠性低利率；而对污染企业的新建项目投资和流动资金进行贷款额度限制并实施惩罚性高利率。

　　简单说，一方面，环保部门应积极为银行部门提供相关项目的环境信息，如提供拟查处的环境违法企业与项目的名单。另一方面，人民银行和银监会应配合环保部门，引导各级金融机构按照环境经济政策要求，对国家禁止、淘汰、限制、鼓励等不同类型企业的授信区别对待。尤其要对没有经过环评审批的项目不要提供新增信贷，避免出现新的呆坏账。

　　前不久，环保总局与银监会、央行共同发布了《关于落实环保政策法规防范信贷风险意见》，这应成为绿色信贷的基础文件。

　　与间接融资渠道相比，我们在直接融资渠道上的“招”应更硬。企业发行股票、债券，都要通过证监部门这道关。我们要联合证监会等部门，研究一套针对“两高”企业的，包括资本市场初始准入限制、后续资金限制和惩罚性退市等内容的审核监管制度。

　　凡没有严格执行环评和“三同时”制度、环保设施不配套、不能稳定达标排放、环境事故多、环境影响风险大的企业，要在上市融资和上市后的再融资等环节进行严格限制，甚至可考虑以“一票否决制”截断其资金链条；而对环境友好型企业的上市融资应提供各种便利条件。

　　建立生态补偿机制

　　《21世纪》：这可能是对企业来说比较有影响力的手段之一，但是对于公众而言，环境损害造成的影响始终存在，有没有一个合理的机制来确保环境受损之后的相应补偿和生态恢复问题？

　　潘岳：生态补偿政策是我最关注的领域之一。这项政策不仅是环境与经济的需要，更是政治与战略的需要。它是以改善或恢复生态功能为目的，以调整保护或破坏环境的相关利益者的利益分配关系为对象，具有经济激励作用的一种制度。

　　所有地区和所有人发展的权利都是平等的。假如某个区域的生态环境对整个区域或流域有重大影响，一旦被破坏将会损害其他地区的利益，毫无疑问，这个区域将被限制或禁止开发。但不能因此剥夺这个地区发展的权利，更不能让他独自承担环境的代价。

　　因此，这就需要相关各方对放弃发展机会的该区域予以经济补偿，如对核心生态区域给予保护性投入，实施机会性补偿政策。同时，还要对受益地区推行使用者付费与破坏性赔偿制度，谁使用谁买单，谁破坏谁赔偿，谁也不能随意无偿享受环境资源，所有受益者都应共同分担环境成本。目前，发达国家大都采用了生态补偿政策，成效显著。

　　总体上看，我国现行补偿政策具有明显的部门色彩，没有统一的政策框架和实施规划。很多良好的政策设计，都莫名其妙地陷入分割体制中的部门利益“进一步协调”之中。今后生态补偿政策的构建，应首先集中在水源地保护方面。选择典型流域开展饮用水水源地保护补偿、流域跨界污染控制补偿、跨流域及流域上下游水资源优化利用补偿、流域生态环境效益共建共享等试点，为建立宏观有效的生态补偿政策创造条件。

　　发达地区对不发达地区、城市对乡村、富裕人群对贫困人群、下游对上游、受益方对受损方、“两高”产业对环保产业进行以财政转移支付手段为主的生态补偿政策，一旦研究实施成功，将为中国制订可持续发展战略（如主体功能区划与产业布局的重新调整），为社会主义核心价值的进一步实现，为建立全球环境公平补偿原则奠定基础。

　　实行环境经济政策“不能等”

　　《21世纪》：除此之外，环境经济政策体系之中还应包括哪些部分的内容？

　　潘岳：排污权交易、绿色贸易和绿色保险制度也都应该包括在内。

　　排污权交易是利用市场力量实现环境保护目标和优化环境容量资源配置的一种环境经济政策。排污权交易最大的好处就是既能降低污染控制的总成本，又能调动污染者治污的积极性。此外，排污权交易政策还为公众参与提供了一个新的途径。如一些公众环保组织就可以用筹集来的资金买下若干份额排污权使其不进入市场交易，就等于为全国二氧化硫减排作了贡献。

　　而绿色贸易制度的形成也是一个重要的组成部分。在西方国家开始普遍设立绿色贸易壁垒对中国贸易进行挤压的形势下，我国的贸易政策应做出相应调整。

　　要改变单纯追求数量增长，而忽视资源约束和环境容量的发展模式，平衡好进出口贸易与国内外环保的利益关系。应严格限制能源产品、低附加值矿产品和野生生物资源的出口，并对此开征环境补偿费，逐步取消“两高一资”产品的出口退税政策，必要时开征出口关税。另一个方面是控制进口，应强化废物进口监管，在保证环境安全的前提下，鼓励低环境污染的废旧钢铁和废旧有色金属进口；征收大排气量汽车进口的环境税费；积极推进国内的绿色标识认证。为此，环保总局愿主动配合商务部、财政部的工作。

　　还有一个手段就是绿色保险。绿色保险又叫生态保险，是在市场经济条件下，进行环境风险管理的一项基本手段。其中环境污染责任保险最具代表性，就是由保险公司对污染受害者进行赔偿。

　　近期我们已与保监会成立合作机制，准备在有条件的地区和环境危险程度高、社会影响大的行业，联合开展试点。同时共同推进环境风险责任的强制保险立法。

　　《21世纪》：应该来说，如果上述七个技术手段都能得到实施的话，会对我们的环保工作起到相当大的作用。您如何判断这项政策的前景？

　　潘岳：以上粗略介绍的七项政策，在国内外学术界、各相关部门都已经反复探讨过，不是什么新东西。但是在我国政策实践中却迟迟没有推行。一个很重要的原因是它涉及到各个部门、各个行业和各个地区之间的权能和利益调整。当理论的前瞻性与分割管理体制下的利益格局发生冲突时，环境经济政策就难免“知易行难”。因此，我现在谈环境经济政策，不只是要做一个理论研究，更是想呼吁各部门建立节能减排新政策的联合研究机制。

　　仅仅因为一个部门或一个地区的利益，而使有利于更大公共利益的政策实施受到阻碍，这种事并不少见。政策没有推行虽令人遗憾，但更值得深思的是行政体制改革滞后的深层原因。我在此表个态，任何一个宏观经济部门愿意来主导推行环境经济政策，我们都会大力配合，甘做配角。如果别的部门不积极“出头”，那么我们希望有更高层次的协调机制整合各方力量推行此事。只要能办成事，我们无所谓部门的“权和利”。环境问题已经迫在眉睫，中国的国际形象不能等，国家的政治稳定不能等，社会和谐不能等，经济的可持续发展不能等，人民的生命健康不能等。

　　从我局与各宏观经济部门合作情况看，一年内出台若干项政策，两年内完成主要政策试点，四年内初步形成中国环境经济政策体系，是可以预期的。一旦推行环境经济政策，不仅对中国环保事业有重大意义。本报记者 杨 磊