有效的市场经济需要有效的政府管制

　　世界上根本就不存在纯粹的市场经济，有的只是政府管制和法律制约的市场经济

　　有效的市场经济需要有效的政府管制

　　岭南大讲坛

　　张宇燕

　　核心提示：中国从计划经济向市场经济过渡，一定要清楚一点：建立社会主义市场经济，改革原有的计划经济体制，决不意味着自由放任不要政府，而是需要一个有效使用权力的政府。这正是奥尔森在其遗作《权力与繁荣》中的核心思想，即经济的繁荣取决于政府权力的有效运用。中国经济若要真正实现长期发展，说到底取决于有效的政府，这是现阶段改革需要明确的事情，也是美国政府管制经验留给我们的启示。

　　美国的管制机构

　　政府管制是介于法律和政策之间的那些规章制度。举例来说，食品要达到什么样的标准才能上市、汽车尾气的排放量不能超过何种指标等，这些都属于政府管制的范畴。《美国九十年代的经济政策》一书将国家的经济比作一条目标明确的船，并认为这条船能否最终到达目的地，将取决于天气、船长和船员的素质，以及这条船本身的设计、结构和质地。该书进一步指出，对美国经济这条船来说，总统是船长，他可以做许多事，但其行为受制于气候、天气等不确定因素，同时为船体本身的结构所约束。船体的结构便是那些形形色色的政府管制，包括经济管制、健康与安全管制、金融管制、反托拉斯、社会保障政策，等等。

　　说到美国的政府管制，我们需要先简单了解一下美国的管制机构。美国有四十多个管制机构，它们通常既有政策的性质，又有立法的性质，本身又是联邦政府的行政机构，可谓身兼行政、立法和司法三职。在美国，承担政府管制职能的重要部门举例说有环境保护署、食品与药品管理委员会、美联储、证监会、能源委员会、联邦通讯委员会，等等。在这些管制机构之外，另有一个部门专门负责审批、审核各种管制规章，它有权裁决各种管制条例的有效性，或要求变更其内容。这个监管机构叫做预算与管理办公室(OMB)。该办公室被设在白宫，其主任是正部长级别。此机构的权力和作用很大，以至于不少人称它为美国的一个“超级政府”。不但美国政府管制规章条例都要通过它来审定，美国所有的预算也要由它提出。

　　美国的政府管制是我长期关注的问题。关注越多，就越感叹我们先前对美国经济的认识存在误区。人们通常只看到，美国是当今世界上市场经济最自由的国家之一。但事实上，它同时又是一个政府管制无所不在的国家。1976年至2001年，美国共生效了13.8万项管制规章，平均每年约5300项。把它们都打印出来，大约有140万页之多！在美国办企业，雇佣人数五人以下，约束你的管制条例可能是十条，如果雇佣人数超过十人，适用你的条例可能变成三十条，若超过五十人可能是六十条，超过一百人可能是一百条，如果五百人以上可能就多达数百条了。总之，企业做得越大，管束你的条例就越多、越强。美国的人口只占世界人口的不到5％，而它拥有的律师数量却占世界总数的35％，美国律师事务所每年的收入高达2500亿美元左右。美国的律师业如此发达，在很大程度上，正是因为美国的管制条例繁多，需要大量律师帮助人们解读这些政府条例，事后好代其跟政府打官司、钻空子。

　　美国的政府监管之细腻超乎想象

　　除了政府管制条例数量触目惊心外，美国的政府监管之细腻也远远超过我们的想象。举例来说，抽水马桶水箱里放水量不能超过1.6加仑，这是美国联邦条例规定的。再有，按照美国农业部规定，像桃子和橘子等种类繁多的水果，其大小只有达到了联邦标准后才可进入市场，而那些不够大的、数以百万磅计的鲜美水果，一部分做果汁果酱，还有相当大的部分被销毁了。另外，在美国，你是不敢随便违反规则的，否则的话，警察立马就冒出来了。对此，我个人深有感触：一次在偏远之地开车，因为树枝挡住视线没有看到红绿灯，走了没到三分钟，警车就拉着警灯过来了。从以上例子中，我们可以窥见美国政府管制的一斑。

　　美国的政府管制范围如此之宽，其间需要投入的人力、物力、财力等监管成本必然非常高昂。根据美国经济学家的估算，美国管制成本在2001年为8540亿美元，占当年GDP的8.4％。联邦政府的管制人员截至2001年时为13.2万人，现在大概维持在12万人左右。人们往往误以为美国政府是一个小政府，事实情况大相径庭。越发达的国家，其政府规模就越大，支配的资源也越多，美国在这点上毫不例外。美国所有拿政府工资的人员，占整个就业人口的15％左右，仅美国联邦政府在加州一省派驻的领政府薪水的工作人员就达30万人之多。美国联邦政府支出的财政数额占其GDP的20％，其地方县、市的政府预算全部加起来，占到其GDP总量的35％—37％。十几年前见过一张照片，至今令我记忆犹新。几个愤世嫉俗的美国人在俄州制造了一次爆炸行动，炸死了联邦政府大楼的150多位工作人员，在当时引起轰动。事故现场照片显示，联邦政府大楼被炸掉单面上的一小角(背面我不知道有没有被炸到)，也就是不到1／20的面积。这一小角导致的死亡人数就高达150多人，可见美国的政府规模并不像我们传统观念中认为的那么小。

　　美国相当多的管制条例是非中性的

　　我们还需要特别注意一点，美国相当多的管制条例是非中性的，它们对不同的人、不同的集团之影响差异很大。这里涉及两个概念，即中性管制和非中性管制。所谓中性管制，是指那些不但对所有人都平等适用，而且每个人从中的收益状况也都相同的管制条例。例如，规定所有的车和人都靠马路右边行走，这类条例对所有人都很公平，属于中性管制。非中性管制对不同的人意味着不同的事情，它并非平等适用所有个体，即便表面一视同仁，人们从中的获益受损状况也不尽相同。一位美国著名的诺贝尔经济学奖获得者曾明言，判断一个经济学家的水平高低，就看他对经济政策和政府管制的批评力度。他对此批评得越猛烈就说明他水平越低，因为他不明白，每一项经济政策和政府管制条例的背后，都存在各种各样的、试图使自己利益最大化的利益集团在那里讨价还价，这些经济政策和管制条例的最终形成正是这些利益集团之间竞争和博弈的结果。

　　经济学们经常把一个糖业的管制条例作为美国政府管制非中性的经典案例。这项管制条例把美国食糖的消费标准提得十分苛刻，结果使外国糖出口到美国变得困难重重。该条例出台的表面理由说起来都是冠冕堂皇的，例如为美国人的健康、福利着想等等，但其背后的真实原因却是美国生产糖的一帮家伙，比如南部的甜菜种植者、甘蔗种植者等，他们之间结成了利益集团，并成功游说政府通过管制条例来保障自己的既得利益。最近美国出一个丑闻，该丑闻涉及到美国共和党的一位著名参议员。他在“9·11”之后提议通过一项管制条例，内容是要求美国在反恐战争中负责运输物资、军火和人员到中东的船舶公司必须是美国的公司，或者美国人持有85％以上股权的公司。他声称，这一条例的倡议是出于美国国家安全的考虑，因为通过外国公司运输军事物资危险太大。但后来经调查，人们发现，这位参议员的主要赞助商正是那些从该管制条例中大获收益的美国运输公司。

　　美国监管的非中性不仅仅体现在其国内，而且和国际社会也有密切联系。著名的“巴塞尔协议”的形成就是其中的典型例证。上个世纪八十年代，世界十个主要发达国家在瑞士的巴塞尔通过一项协议，强调银行监管的重要性，并将这些国家银行的资本充足率提高到8％。后来，有学者的研究证明，该协议产生的动力与美国银行业利益集团对政府的影响存在明显关联。当时的背景是，美国大的商业银行把大额款项贷给拉丁美洲国家，这些国家到期无力还债，从而导致美国银行出现债务危机。在面临亏损的局面下，这些商业银行试图把损失转嫁到企业和储户身上，即对企业提高贷款利率的同时压低储户的存款利率。如此一来，企业和储户便不干了，于是联合起来要求政府通过法律对银行进行严格监管，以降低它们的投资风险。这个时候美国的银行业集团又提出，如果政府加大银行监管力度，结果将导致外国银行在全球市场的竞争优势。为了走出两难困境，美国政府最后决定，把那些发达国家的中央银行首脑聚集起来，通过一项国际监管协定，既监管美国的银行业，同时也把这些发达国家的银行一并监管。这就是所谓巴塞尔协议最初产生的原因。很多国际知识产权条例也有类似的非中性性质。例如，外国企业在美国销售药品，必须得通过美国食品和药品管理局的检测。而通过这些检测实际上非常困难，因为药品分子式的保护权把很多外国药品排除在美国市场大门之外。美国公司生产一片药的成本可能只有几美分、十几美分，但是在市场上可以卖到十几美元。可见，这些涉及药品知识产权的管理条例是非中性的，它们最终保护的是那些美国大药品公司的利益。现在一些国家已经声明要退出这一知识产权保护体系，因为它们支付不起这些成本。

　　尽管美国的政府管制由于浓厚的非中性色彩而一直受到猛烈抨击，但从整体上我们仍能看清这样一个事实：世界上根本就不存在纯粹的市场经济，有的只是政府管制和法律制约的市场经济。换句话说，没有政府就没有市场，没有管制就没有自由。有效的市场经济，一定建立在有效的监管之上，没有法律规章制度的确立和执行，市场是不可能有效运转的。越是发达的市场，它的政府管制就越多、越细腻。哲学家卡尔·波普说过一句听似矛盾的话：“你限制的越多，你得到的就越多”。这句话很有辩证法的意味：你限制得多了，那些没有被限制的权利你就可以完全享受。

　　市场力量与政府管制

　　市场力量发挥积极作用的前提条件在于有效的政府管制。作为引申，我们还能悟出这样一个结论：美国经济不仅是受管制的市场经济，还是试图通过市场来改进管制的市场经济。在经济学界，无论是在美国还是在欧洲，普遍的说法都是倡导放松政府管制。这种观点听起来好像是要求政府管制越来越少、越来越松，执行力度越来越小，实际上却并非如此。所谓放松管制，无非是要提高管制质量、改进管制效率而已。或许由此我们还可以派生出其他命题，比如，区分市场经济和非市场经济的基本标准，不在于政府是否介入经济生活或介入的深浅，而在于介入的方式是命令式的还是市场的；再比如，发达的市场经济和欠发达的市场经济的一个本质区别，往往就在于政府是否为最大限度地发挥市场的功能提供了全面而有效的制度保证。

　　不可否认，美国经济从历史发展到今天，大致是成功的，它的经济水平在当今世界也是最发达的，这其中的很多经验需要我们去学习和体会。借鉴别人的东西首先要认真考虑条件和时机，要明白它是怎样一步步走过来的。中国从计划经济向市场经济过渡，一定要清楚一点：建立社会主义市场经济，改革原有的计划经济体制，决不意味着自由放任不要政府，而是需要一个有效使用权力的政府。这正是奥尔森在其遗作《权力与繁荣》中的核心思想，即经济的繁荣取决于政府权力的有效运用。中国经济若要真正实现长期发展，说到底取决于有效的政府，这是现阶段改革需要明确的事情，也是美国政府管制经验留给我们的启示。

　　作者系中国社会科学院亚太研究所所长