秋风：县政如何走向宪政？

　　秋风：县政如何走向宪政？

　　一方面，县政府针对民众的权力如此广泛、巨大而直接，其滥用权力以创造政绩的冲动又如此强烈；另一方面，针对县政府权力的监督、约束机制却十分虚弱。

　　秋风

　　秋风，独立学者，现居北京。

　　最近一年多来，重庆彭水、山西稷山、海南儋州、山东高唐、陕西绥德、辽宁西丰等地的县委书记、县长制造了一些权力滥用案件，它们具有共同的故事情节：当地民众，包括机关公务员以某种方式对本县党政负责人提出批评，有的是因为个人权益遭到侵害，有的是对县官所夸耀的政绩提出质疑、批评追求这些政绩的方式。县官下令公安机关抓人，通常控以诽谤罪名。公安机关将嫌疑人移交检察院，检察院或曾予以抵制，但最终仍将案件起诉到法院。法院可能作出判决。但经由媒体和网络的报道，事件为外界所知，引发舆论风暴。县官们急忙出面否认自己曾经向公安机关发布过指示，公安、检察等部门也为领导辩白。最终的结果是，曾被冤屈的民众被开释，但相关县官仍然稳坐原位，或者调动到异地为官。

　　可以设想，没有引起媒体报道的类似案件，还有很多。至于县市党政负责人贪污腐败的案件，更是层出不穷，县市政府粗暴侵害民众利益，也引发了不少群体性事件。凡此种种案件、事件表明，县政确实具有独特性。

　　县政的专权特征

　　古人早就注意到县政的最大特征，县官专权，因而有“杀人的知州、灭门的知县”之谚，这种专权其来有自。

　　县政府是所谓的“亲民之官”。自秦朝建立中央集权的政府架构以来，高层级政府迭有更替，惟县制稳如磐石，始终是基本行政管理单位。而且，中高级政府的主要职能是监督县政，并不直接管理民众。另一方面，古代皇权本来就不下县，近代以来国家权力膨胀，县以下设立过区、乡，但其建制都不稳定，且权力均不完整。因此，从政府架构看，县政府是直接与民众打交道的权力较为完整的政府。

　　权力的完整性对于理解县政十分重要。中央集权的政府架构的特点是各级政府都有“对口部门”，只有这样，上级的政令才能被下级政府执行。县政府是这个行政体系的末梢，因此，除了国防、外交之外，县政府拥有全部种类的权力，其权力的完整性，甚至连县之上的地市政府都无法比拟。

　　县政府权力的完整性也表现为，它是国有名义下的资源的实际支配者。政府固然对法律上的国有资源享有权利，即便像农村土地，法律上尽管属于农民集体所有，政府也认为自己可以随意支配。政府的这种支配权在现实中经常体现为县市一级政府的支配权，比如征用农民土地的主体通常就是县政府。

　　县政府的这些完整权力是直接面向民众的。上级政府即使设有强制性执法部门，像公安和司法部门，但其职能主要是协调、指导，省公安厅很少直接拘留人，省高级法院通常也不可能直接受理案件。县级政府的这些部门却直接作用于民众，县公安局的主要职能就是直接抓人，县法院也是初审法院。这种权力如此不加节制，其祸害将直接为民众感受。

　　现代政府的特点又使当代县政府为害的可能性非常大。古代县官的职能十分有限，仅限于维持秩序和征税，其日常工作是审理案件。现代国家强化了政府的经济、社会功能，县是基本的经济、社会活动单位，今人有所谓“县域经济”之说。这一概念已说明了行政支配经济的制度内涵，县级党政官员则是这一经济的支配者。官员的政绩主要是GDP增长率，这必然激励县官与民争利。

　　县政的监督失灵

　　一方面，县政府针对民众的权力如此广泛、巨大而直接，其滥用权力以创造政绩的冲动又如此强烈；另一方面，针对县政府权力的监督、约束机制却十分虚弱。

　　首先，政府纵向的上下级监督通常会失灵。按照制度设计的意图，上级官员的主要职能是监督县官。但是，县以上各级政府并不直接管理民众，也很少直接支配资源，所以，只有县级政府在创造政绩，上级政府官员的政绩主要就是其下属各县的政绩之总和，不论这个政绩的具体内容是什么。这样，县以上官员与县官就具有共同的利益，上级官员自然会忘记自己的监督责任，纵容、庇护那些侵害民众权益、违反中央法律、政令的县官。

　　县政府内部没有横向的监督机制。古代的县政府是“一人政府”，中央通常只任命县令，最多再委派一位教谕。县衙办事人员则全由县令私人雇佣，他们只为县令办事，倒也名正言顺。现代县政府职能众多、机构复杂、官员众多，但县政府内部缺乏必要的权力分立和制衡机制，权力都归党政负责人支配，实际上仍然是“一人政府”。党政负责人的意志能驱动整个县级权力机构全力运转，哪怕是明显地违反法律和上级政策。

　　县官的权力也缺乏来自社会的制约。县自古以来就是政府控制乡村的基本管理单位，不过，古代的士大夫本身是流动的，通过科举考试到外地任官，退休之后通常会回归乡里。通过人员的双向流动，地方的政治品格与省城、都城并无太大差别。这些士绅以代表本地长远利益为己任，更可对流动性县官的急功近利政策予以抵制。近代以来的县级自治将这种惯例制度化，曾经培育出颇具规模的地方政治，使县政趋向文明化。

　　但过去几十年来实行的严格的城乡分割制度，切断社会精英双向流动的渠道，乡村精英只能单向流出，而无法回流本地。这样，现代政治文明的理念无法扩散到县以下社会，县域文化、政治生态劣质化，地方自治当然也无从谈起，没有成熟的地方精英群体来代表本地长远利益。这样，调动频繁的县级党政官员就可以不受阻拦地利用其巨大权力，追求短期利益。

　　限制县官权力

　　县政府是直接与民众打交道的政府，因而，政府是否清明关键要看县政是否清明。县政是政治之本，县政变革是政治转型的基础。如果县政未向良性方向演进，则法治、宪政就不过是空谈而已。

　　县政变革的方向当然是在县级层面推动建立限制权力的两个基本制度：民主，权力的分立与制衡机制。对于学界、对于政府来说，重要的问题是找到有效推进县政民主和权力制衡的具体方案。

　　可以考虑从司法入手约束县官权力。上下级官员有共同利益，所以政府监督政府的传统机制效果十分有限。由法官监督县官，或可避免上下级党政官员合谋的风险。法治的秘密本来就在于以司法权力监督行政权力。当然，目前的法院体系是无法承担这一职能的，因为，地方法院本来受制于县官，成了县官手里的工具。

　　法官监督县官的前提是设立一个独立的中央法院系统，其初审法院可以设立在目前的地级市。凡是民众与政府官员发生纠纷的案件，全部由这个法院系统受理。权益遭到县级政府官员侵害的民众，可以到这个法院系统寻求救济。即便像最近几起案件那样，县官动用公安机关拘留民众，不受县官控制的法官也可以还民众以自由。如果建立起这样一套有效的司法监督机制，即便县官不是民选，也可在很大程度上约束其权力。

　　分散县官权力的另一种办法是，打破传统县制，推进市镇自治。目前的县政府除了承担传统的维持秩序和征税的功能之外，又承担发展经济社会的职能，且后者是政绩考核的主要指标。县官自然会用维持秩序的那套权力工具实现后一目标。避免权力滥用的办法是改革县政，让县恢复古代的面貌，只负责维持秩序和征税，其经济社会职能则交给县以下的市镇，而市镇天然地具有自治的便利条件。近些年来，一些经济发达地区的市镇已显示了这种趋势，强镇扩权或许是解决县官专权的一条有效途径。

　　市镇的发育可以培育地方政治、社会精英，这些精英可以对县官的权力构成一定约束。在目前的体制下，县官是流动的，且任期相当短暂，其行为预期自然趋向短期化，杀鸡取卵对县官来说是理性的。如果有一个成熟的地方精英群体，自可对抗县官的这种机会主义策略。当然，地方精英的发育有赖于打破城乡分割，使精英可方便地在城乡之间双向自由流动。人员的流动可以带动城市文明理念的扩散，使县域的政治精神趋向文明化。

　　当然，防范县官经常性侵害民众权益，最简单而直截了当的办法是控制政府权力强制的范围。因此，即使不进行重大制度变革，彻底改变目前的官员考核机制，放弃经济增长指标、税收指标，也可以使县官较少与民争利。在权力约束、监督机制没有建立起来之前，县官无所作为，或许就是民众最大的福气。

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