天门事件再拷问：城管到底废不废

　　【方舟评论】取消城管，是时候了！

　　来源: 作者:南方周末评论员 郭光东

　　“欲使其灭亡，必先使其疯狂。

”1月8日发生在湖北天门市的惨剧，再度引燃了人们射向城管的怒火。天门城管队员先因填埋垃圾对村民暴力相向，后又数十人群殴用手机拍摄其野蛮执法的魏文华，致魏5分钟内即被活活打死。

　　城管凶猛早已不是新闻。城管打死、致残摊贩，打得孕妇流产之类的新闻，总是隔段时间就来一起。有城管队员还透露，他一年要打五百多人，平均一天打两人，打输了就要受处分。一个几乎以打人为业的群体，到底还该不该保留？

　　在连年一浪接一浪的取消城管呼声中，也有专家、管理者发出不同的声音：城管的存在是有法律依据的，取消了城管，那城市的管理秩序怎么维护？的确，这种言论自有其理据，而且，城管中也不乏文明执法的队员。可是，这样的理据或对城市前景的忧虑，能成为保留城管的理由吗？

　　城管无疑是中国执法体系的一大怪胎，“城管”也是难以翻译的中国特色词汇。城管建制于1990年代，起初只是管管“游商”、摊贩，发展到后来，竟成了中国城市职责最宽泛的公权机构。举凡市容环卫、园林绿化、道路交通、工商、停车、施工现场、城市河湖、黑车、黑导游等等十三四个方面、近300项职能集于一身，叠床架屋，难以细数。而所有这些职能，竟都是从环保、工商、城建、公安等其他公权机关转让而来。只是这些强势部门在转让权力时，仅把无利可图的“脏活累活”给了城管。

　　然而，按照环保、交通等相关法律，这些职能本来是专属于相应机关的，城管当前行使的所有执法职能并无一部明确的法律授权。当然，也有法律专家为此辩解，说是行政处罚法规定政府可以决定一个行政机关行使其他行政机关的处罚权。可是，城管执法队至今仍是一个事业单位，并非行政机关，何谈行使其他行政机关的处罚权？城管也无财政拨款，需靠罚款为继。更危险的是，一个临时凑起的团体，其成员自然缺乏长期为业的心境，也无从获取职业尊严；一个并无明确规则约束的团体，其成员势必率性而为，依靠人性最原始的恶执法，“叫嚣乎东西,隳突乎南北”的行为当在情理之中。

　　那么，是不是由中央立一部法就能解决城管的难堪呢？不能，也不应该。除却将增加巨额财政开支的忧虑外，分工负责乃行政法制的基本原理，现有法律既已授权相关行政机关行使分内职权，这些机关就不应再将自己不愿行使的职责甩给他人，凭什么强势机关吃肉却让弱势城管喝汤？

　　也有人说成立城管是为了统一执法，维护市容，避免“七八个大盖帽对付一个草帽”。现实中，驱赶“戴草帽”的摊贩正是城管最经常的执法内容，但是，究竟该怎样对待摊贩，恰恰是城管取消与否的根本问题。

　　勿需多言，仅举中外二例对照。

　　据上海《黄浦区志》记载，1946年，内战导致失业增多，成千上万的人只能在街头设摊，国民党上海市政府以设摊“有碍市容”、“妨碍交通”为由，下令取缔摊贩。警察不仅拘捕摊贩，还没收货物，摊贩为争取生存起而反抗。市政府和市参议会不得不收回成命。当时，毛泽东高度赞扬此次群众抗暴斗争。

　　2005年，美国纽约市长否决了市议会的“人行道摊位修正法案”。该法案在原来允许出墙3英尺摆设摊位的规定上，增加了每年由交通局评估，取缔严重影响公共交通的摊位的规定。市长否决的理由是，法案如果被通过，全市将有两千多个小贩被迫失业，这会严重损害这些人的生存权利，纽约应该更有效地利用街道这一城市资源，提高民众的生活品质。与影响交通相比，“生存权利”任何时候都是第一位的。

　　我们不是也常讲 “人权首先是生存权和发展权”吗？但凡有体面工作、稳定收入，谁人愿意风里来、雨里去，在大街上讨口饭吃？政府不能在社会保障、教育、就业方面失责于前，却又对自谋出路的公民追惩于后。如果不幸染上洁癖的官员能够 “以民为本”，那么，人民的生存权保障、社会的和谐永远比“创卫”、比光鲜马路更能体现城市的脸面。

　　如此，一个无明确法律依据又无社会公义支撑的机构，为什么不该取消呢？

　　评论：魏文华之死与城管制度改革

　　作者:杨支柱

　　■法人看法

　　*将一个并非执法对象的公民活活打死与作为相对集中行政处罚权产物的城管综合执法行政部门的联系是偶然的，与政府权力不受民众约束和依法行政观念淡漠的联系才是必然的。

　　公民魏文华因为路见不平拍摄湖北省天门市城管粗暴执法过程而被城管队员围殴致死，激起了巨大的民愤，引起了政府的高度重视，并再一次激发了舆论对城管制度的反思。

　　不过依笔者愚见，将一个并非执法对象的公民活活打死与作为相对集中行政处罚权产物的城管综合执法行政部门的联系是偶然的，与政府权力不受民众约束和依法行政观念淡漠的联系才是必然的。

　　其实早在上世纪80年代中期我国许多地方就有了城管队，但那时的城管队隶属于城市建设委员会，其职权仅限于市容、环卫。作为相对集中行政处罚权产物并直接隶属于地方政府的城管局是上世纪90年代中后期才产生的。打死魏文华的城管所执行的公务恰恰是早期城管所承担的环卫事务（打扫街道、处理垃圾是其主要职能）；这意味着即使没有相对集中行政处罚权，魏文华案仍然极有可能发生。

　　行政处罚权的相对集中具有提高行政效率和避免多重处罚的作用，但它有降低执法的专业化程度等负面影响。集中行政处罚权的利弊得失究竟如何，恐怕需要行政法专家做深入的研究。

　　我并不赞同现行的集中行政处罚权的做法，原因在于各级地方政府作为行政机关自行集中法律、法规赋予各行政部门的权力违反法治原则，而不在于这样做集中了行政权力。分权与制衡原则适用的领域应该是中央立法、行政与司法机关之间（联邦制下的州、邦也有中央政府），而其重心是用立法权、司法权来制约行政权（议会内阁制下就没有三权分立）。这种分权与制衡要发挥保障自由、防止腐败的作用，而不至蜕变为相互勾结的面纱，还必须建立在自由、公平、周期性的民主选举和畅通无阻的民众监督之上。对实行首长负责制的行政权实行所谓 “三权分立”或“三权分离”，是荒谬的。

　　正在起草中的行政强制执行法与集中行使行政处罚权的城管制度没有必然联系。不管是城管集中行使处罚权还是由政府各部门分散行使行政处罚权，行政强制执行的过程都需要法律来规范。行政处罚和处罚的强制执行是两个不同的阶段。并非行政处罚的行政行为（如税费的收取），如果行政相对人不履行，也有一个强制执行问题。

　　由于中国行政部门众多并且政府威信有限，导致各种需要强制执行的案件堆积如山，把所有的行政强制执行权集中到法院行使只是一个幻想。依我看，只把人身强制和拆除房屋（尤其是住宅）等对个人权利影响极大的少数几类案件，移交法院强制执行或经法院审查以后由行政机关强制执行，远比把所有的行政强制执行交给法院实在。

　　行政机关粗暴执法将行政相对人或旁观者打死、打伤的恶性案件现在未必比过去多。无论是过去还是现在，这种恶性案件大多被私了或不了了之，被报道的只是其中很少一部分，但现在发生这种恶性案件被报道的比例却比过去高得多。另外，过去分头处罚、分头强制执行所产生的恶性案件，在相对集中行政处罚权以后，犯事的总是城管，因此也更加引人注目。仅仅把这些恶性案件分散开来，只能减少感官刺激。

　　由互联网和手机、照相机的技术进步所推动的舆论异地监督，本来应该极大地减少各种粗暴执法引起的恶性事件；但是由于相对集中行政处罚权给城管部门之后缺乏相应的保障和监督，导致了这些恶性事件未能减少或未能减少到本来可以减少的程度。

　　对现行法律体系和行政权力实际格局冲击最小的办法，是把城管行使的依法分属于不同行政机关的权力分别归还给这些行政机关，通过加强不同行政部门的协作和强化“一事不再罚”原则来部分弥补专业化执法低效率和重复处罚的弊端，把城管由综合执法局改造成为受行政强制执行法规范的行政强制执行局。

　　为此，首先需要把城管变成一个像其他行政机关一样的行政机关，这意味着城管的人员工资和办公经费等必须得到财政的保障，罚款和拍卖没收的财物所得必须直接到银行向指定的财政账户缴纳（必须立即执行的处罚已经由行使处罚权的其他行政机关执行了），所有的城管队员必须经过公务员考试 （包括普通考试和行政强制执行法的专业考试）、考查而不能有所谓的编外人员。由于强制执行本身的性质决定不需要省级和中央级的城管机构，必须强化地方行政首脑对城管强制执行行为的责任。凡城管粗暴执法引起重大恶性案件，城管局长应当就地免职，有事前放纵或事后包庇行为的应当追究其刑事责任，地方行政首脑也应当承担领导责任。

　　（作者为中国青年政治学院法律系副教授）

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