许津荣：政府职能转变与领导创新

　　镇江地处中国经济发展最具活力的长江三角洲江苏南部，是一座独具特色的历史文化名城、滨江山林城市和港口型经济城市。2006年，地区生产总值突破千亿元大关，人均近5000美元，财政总收入超过150亿元，城镇居民人均可支配收入、农民人均纯收入分别超过1．4万元和6700元，工业化和城市化水平分别为60％和59．2％。

　　在区域经济社会发展的实践中，我们感到，随着工业化、信息化、城镇化、市场化、国际化进程的加快，科学发展、和谐发展的战略思想，行政环境的现实变化，市场经济条件下建设服务型政府的总体目标，都对地方政府职能转变和领导创新提出了新的要求。我们需要学习借鉴先进经验、先进理念，用国际化的眼光审视政府工作、重构政府职能，积极探索公共行政规律，不断改进和创新政府工作，以更好地适应时代要求。

　　一、把握新形势下政府职能转变的背景，明确领导创新的定位

　　——政府领导创新的实质，就是缩小政府职能现实状况和理想目标的差距，使政府职能与经济社会发展相适应。公共行政的一般理论告诉我们：行政环境决定政府职能转变和领导创新，行政环境不同，政府职能和履行职责的途径、形式和方法也会不同。考量新形势下政府职能定位，既要分析公共行政的一般规律，体现普遍性；又要立足本国国情和本地实际，体现特殊性。在此基础上，把握政府职能发展趋势，找准领导创新的立足点和着力点。

　　——西方发达国家的经验表明，政府权威机制、市场机制、社会自主管理机制共同构成了社会基本活动机制。由自由市场经济时期的“守夜人”、二战后强化政府干预，到知识经济时代法理型公共行政，西方国家政府职能经历了多次转换，三大机制逐步完善，并在不断调适优化中扬优汰劣，共同解决发展面临的各种问题。

　　——我们处在社会转型期，地方政府职能体现出多重性和复杂性。由于历史传统、意识形态、制度体系等差异，我们的政府职能与西方存在很大不同。特别是在由传统计划经济体制向市场经济体制转变的社会转型期，政府职能更体现出自身独特的内涵，既加大了政府职能转变的难度，也为领导创新提供了广阔的空间。

　　——在转型期，地方政府领导创新的目标，就是要推动政府职能由经济建设型政府向公共服务型政府、由“全能”型政府向现代法治政府转变。总体上，应按照科学发展观和构建社会主义和谐社会的要求，做到“三个强化”：

　　强化公共职能。坚持有所为、有所不为，更加注重统筹兼顾，平衡各方利益关系，更加注重经济、社会和人的全面发展，解决民生问题，不断提高经济调节、市场监管、公共服务和社会管理的水平。

　　强化制度建设。正确处理政府与市场、公众及社会的关系，逐步形成市场机制、政府权力运行机制和社会自主管理机制协调运转的格局，充分发挥政府规划引导、组织协调、管理控制等功能，推进民主化和法制化。

　　强化依法行政。严格规范约束行政权力，确保权力正确有效行使，致力打造适应现代市场经济发展要求的法治政府、服务政府、诚信政府、高效政府、廉洁政府。

　　二、正确处理政府与市场的关系，提升管理经济的能力

　　——地方政府应扮演好市场经济推动者和监管者的双重角色。我国的市场化基础是通过政府主导改革而建立的，政府与市场的边界远没有成熟市场经济国家那样清晰，政府与市场的关系不可避免地面临“角色冲突”。地方政府应根据市场化程度适时进行角色转换。在转型期，发展经济仍然是我们的首要任务，经济职能仍然是地方政府的首要职能；但这并不意味着政府成为一个经济人，直接参与经济活动，而是要由直接管理经济转变到引导和服务上来。

　　——地方政府应由“划桨者”转变为“掌舵人”。转变政府经济管理职能，并不是放手不管，而是围绕调节经济运行和创造有效率的市场，将该管的管好、管到位，该放的放开、放到底，减少对微观经济活动的直接干预，减少对市场要素资源的控制和直接配置，减少对市场准入的限制，充分发挥市场主体和市场机制的作用，在营造环境、培植主体，规范行为、优化服务，严格监管、维护秩序等方面履行好职责。

　　——在实践中，我们重点是推动“三个转变”：

　　一是由招商引资为主向营造环境转变。近年来，我们结合新一轮开发开放，制订出台一系列政策意见，不断加大各类开发园区投入，着力优化投资软环境，注重发挥企业的主体作用，激发主体活力，培植市场经济的微观基础。针对镇江民营经济发展不快、规模不大的状况，我们重点构筑融资担保、技术创新、优化服务和权益保障四大体系，加快推动民营经济发展，民营企业数量、注册资本、利税总额、吸纳就业人数均大幅上升，民营经济增加值占ＧＤＰ的比重，由2003年的24．5％提高到2006年的53．4％。

　　二是由行政审批为主向优化服务转变。深化行政审批制度改革，取消大量前置审批，将审批管理方式更多地转向间接、动态、事后管理。目前，全市行政审批事项已削减2／3。具有审批事项的30多个部门分别将各自所有审批职能归并到一个处室，整体集中到市行政服务中心，设立服务窗口，实行“一站式”办结，行政服务效能提高1倍以上，服务对象满意率99％。同时，将市行政服务中心终端向乡镇、街道延伸，构建便民服务网络。

　　三是由执法管理为主向执法服务转变。我们要求经济管理执法部门既严格执法、规范执法，严厉打击扰乱市场秩序的行为，反对不正当竞争，又公正执法、文明执法，寓执法于管理服务之中。针对一些中小企业发展初期内部管理不规范的实际，海关、商检、工商、税务等部门开展上门服务，帮助企业完善制度，宣传法规政策，从源头上减少企业违法事件的发生。

　　三、正确处理政府与公众的关系，提升公共服务的能力

　　——地方政府应切实承担提供公共产品和公共服务的职能。我们各级政府的权力是人民赋予的，必须为人民服务，应牢固树立以人为本、执政为民的理念，为公众着想、为公众服务，切实保障公众权益，努力提高人民群众物质文化生活水平和健康水平，做到发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享。政府应依法运用公共权力机制，调整财政支出结构，推行公共财政，优化公共资源配置，为公众提供更多更好的基本公共产品和公共服务，不断健全完善公共服务体系。

　　——地方政府应努力构建与公众平等互动的新型关系。人民的政府并不意味着人民的所有事情都必须由政府直接来办、通过政府行政管理来解决。在转型期，地方政府既要依法规范和限制权力，在提供公共产品和服务中充分发挥主体作用，防止权力滥用，侵害公众利益，又要依法引导和规范公众行为，督促其行使权力，履行应尽义务，不断激发公众参与各项建设的主动性、积极性。特别是对纯公共产品项目坚持由政府投资，对混合公共产品则以公共投入为主导，同时也要借助市场和社会组织的力量，形成政府、私人部门和社会组织的协同机制。

　　——近年来，我市在构建公共服务体系方面作了一些有益探索：

　　一是可持续的公共服务增长模式。注重发展社会事业，加大公共财政支出力度，全市财政用于科技、教育、文体、卫生等公共支出逐年增加，年均增长超过20％，高于地方一般预算支出增幅；注重加强环境保护和生态建设，实行最严格的环境准入标准，下大力气开展大气污染、水污染专项整治，坚决淘汰落后生产工艺，关停了一大批严重污染企业，严格执行节能减排等约束性指标，用结构调整的办法节约资源能源，大力开展绿化造林，改善生态环境，增强可持续发展能力。

　　二是普惠性的公共服务消费模式。在调整收入分配、增加城乡居民收入方面，发挥政府促进创业、就业的作用，通过政策拉动、援助帮扶、技能培训、创业带动以及农村劳动力转移等，有效缓解了就业矛盾。每年新增就业5万人，失业率一直保持在江苏省最低水平。城乡居民收入大幅提升。2003年以来，全市城镇居民人均可支配收入实现翻番，农民人均纯收入增长70％。近两年，两个收入增幅均居江苏省第2位，其中城镇居民可支配收入增幅居长三角16个城市第2位。

　　三是多元化的公共服务供给模式。在城乡道路、文化体育卫生设施以及市场等建设中，引导私人部门和社会组织参与投资，不仅基本解决了公共产品供不应求的问题，而且降低了政府运作成本。近五年，共投入近5亿元改善医院卫生设施，其中80％是非财政性投入。

　　四、正确处理政府与社会的关系，提升社会管理能力

　　——地方政府职能应向经济和社会管理职能并重转变。加强和改进社会管理，是建设现代服务型政府的一个重要目标，也是促进经济社会协调发展的现实需要。在转型期，随着社会结构、利益格局多元化，传统的社会管理体制和方式已不相适应，亟待进一步加强。地方政府应切实承担起建立社会保障体系、管理社会公共事务、协调社会群体利益关系等重要职责。

　　——地方政府应构建以政府为主导、社会组织为支撑的社会管理的新格局。加强社会管理，并不意味着所有社会管理都由政府来承担，而是要求政府在单个社会组织难以承担的公共领域中发挥主导作用，如加强社会保障体系、社会诚信体系、应急体系建设等；同时在政府机制难以完全覆盖或不需要发挥主体作用的领域，要充分发挥基层自治组织和社会中介组织的作用，引导推动社会自主管理。通过整合社会管理资源，创新社会管理体制，逐步建立完善政府与各类社会组织分工协作的社会管理体系。

　　——地方政府应加快城乡现代社区建设，大力培育规范社会中介组织。在转型期，应适应社会成员活动方式多样化的趋势，加快推进基层自治组织向现代社区组织转变，充分发挥其兴办公益事业、化解矛盾、排忧解难、维护治安等作用，促进社会和谐。社会中介组织是社会自主管理的重要形式，也是政府实施社会管理的重要依托。针对社会中介组织发展比较滞后的状况，既要依法规范管理，又要放心放手培育，促进其健康发展。通过政府购买服务、政策规范引导等措施，重点培育行业协会商会、技术智力服务等社会组织，充分发挥他们在提供服务、反映诉求、规范行为等方面的功能，加快改变当前社会自主管理能力弱、对政府依赖性强的状况。

　　五、正确处理合法行政与合理行政的关系，提升依法行政的能力

　　——领导创新实践应贯彻依法行政要求，在领导和管理方式上有新的转变。依法行政重在依法治权，而不是依法治事，重在依法治官，而不是依法治民。行政权力本质上的非平等性和本能上的人格化倾向，要求地方政府领导必须恪守依法行政的准则，一切行政活动及其创新必须在法律授权下进行，未经法律许可，不得作出损害公民和社会组织权益或增加其义务的决定。

　　——公共行政应体现合法行政与合理行政、程序正当与高效便民的有机统一。地方政府应将依法行政作为前提，并遵循公平、公正的原则，建立健全权力运行过程中的各项制度，对行政自由裁量权作出具体明确的规定，使其不断合理化，确保程序规则公正合理，确保权力运行公正有效，既防止行政权力失效，又防止行政权力失范，不断提高执行力和公信力。

　　——在转型期，特别应在权力运行的制度建设上下功夫：

　　一是建立科学民主的决策机制。政府的所有决策，都是公共决策。要真正体现公共决策的公共效力，必须实行“阳光决策”而不是暗箱操作。我市每年都要实施一批为民办实事项目，为了真正体现民意、符合民愿，我们通过网上征集、问卷调查、深入街区走访座谈等办法，选排确定项目，广泛征求群众意见，努力让群众参与进来，把好事办好、造福于民。

　　二是建立规范高效的执行机制。我市深入推进政府机构改革，调整机构设置，实行权力与责任挂钩，权力与利益脱钩。理顺执法体制，相对集中行政处罚权，减少执法层次，重心下移，强化执法保障，努力消除“公共权力部门化、部门权力利益化”现象。建立行政执法责任制，实行行政执法考核评议、错案追究、备案审查、行政复议等制度。

　　三是建立全方位的监督制约机制。我们定期（每季）向人大报告工作，接受人大法律监督，重要工作与政协沟通，接受政协民主监督。全面推进政务公开，按照公开是规则、不公开是例外的要求，制订政府信息公开办法，开通政府网站、市长电子信箱和为民服务公开电话，增强政府工作的透明度，接受社会和人民的监督。通过网络、电话受理群众政策咨询、意见建议和投诉监督，每年都超过1．2万件次，需办理事项平均办结率达96％。发挥监察、审计等专门机构的作用，成立行政效能监察中心，加强日常监督。

　　四是建立刚性明确的责任追究机制。我市在江苏省率先制订出台政府部门行政首长问责暂行办法，规范和明确行政问责的主体、对象、范围和方式，对行政首长决策失误、执行不力、不认真履行管理职责、内部监管不力、言行与职务身份不符等情形进行问责，努力提高问责制的权威性和震慑力。 (来源：人民网地方频道)