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18省市收费公路建设运营管理情况审计调查结果

  根据《中华人民共和国审计法》的有关规定,2006年审计署对北京、河北、山西、辽宁、吉林、黑龙江、上海、江苏、浙江、安徽、山东、河南、湖北、广东、重庆、四川、云南和陕西等18个省(市)收费公路建设、运营、管理情况进行了审计调查。

  一、收费公路基本情况及总体评价

  为解决公路建设资金不足、发展滞后的问题,1984年国务院批准实施“贷款修路、收费还贷”政策,即在各级政府财政性资金或企业资本金投入之外,利用银行贷款或社会集资建设公路(含桥梁、隧道),建成后收取合理的车辆通行费(以下简称通行费),偿还贷款或集资。

此后,交通部和地方政府陆续出台了一系列规章制度,规范了收费公路的建设管理和经营权转让行为,明确规定二级以上公路(含二级,下同)可以贷款修路和设站收费,并按照经营性质将收费公路分为政府还贷公路(交通部门贷款建设的公路,还贷结束后停止收费)和经营性公路(企业投资建设的公路,收回投资成本并有合理回报)。2004年9月,国务院颁布《收费公路管理条例》,进一步明确了收费公路政策。

  截至2005年底,上述18个省(市)收费公路总里程13.31万公里,约占全国收费公路总里程的70%,其中:政府还贷公路10.19万公里,经营性公路3.12万公里。共设置收费站点4328个,平均每个省(市)240个,其中广东省最多,为342个。18个省(市)累计征收通行费5100亿元。本次审计调查涉及收费公路里程8.68万公里。

  从审计调查情况看,在特定时期,国家制定“贷款修路、收费还贷”政策是正确的。这项政策的实施,对各地加快公路建设,促进经济社会发展发挥了重要作用。

  (一)加快了公路建设。“贷款修路、收费还贷”政策从九十年代初开始广泛实施以来,推动我国公路基础设施建设实现了跨越式发展。据交通部统计,从1984年至2005年,我国高速公路里程从零基点增加到4.1万公里,跃居世界第二位;一、二级公路里程由1.9万公里增加到28.47万公里;公路总里程由93万公里增加到193万公里,高速公路和一、二级公路的里程占公路总里程的比重由2%增加到17%,同时路网结构得到改善,公路技术等级得到提高。审计调查的18个省(市)中,95%的高速公路、65%的一级公路和49%的二级公路是依靠实施这项政策建设的。

  (二)推动了综合交通运输体系发展。公路基础设施特别是高速公路的快速发展,促进了公路客、货运量快速增长,也带动了港口、航空、水路运输业的发展。如湖北、广东、辽宁、河北、山东、江苏等省已初步形成以高速公路为骨架,以现代化机场、港口、场站为节点,以先进的通信体系为依托的现代化综合交通运输体系。据交通部统计,2005年全国公路客运量和货运量分别达到169.74亿人和134.18亿吨,是1984年的4.35倍和16.98倍。

  (三)促进了地方经济发展,产生了良好社会效益。大量高等级公路的建设,提高了公路运输效率,方便了人民群众出行,改善了投资环境,促进了沿线地区资源开发,推进了社会、经济的全面发展。浙江、河南、湖北、山西等省初步建成覆盖全省的公路网和高速公路主干道,实现了省城到地(市)2至5小时高速通达。江苏、广东、陕西、四川、黑龙江等省的高速公路走廊正逐步转变为“经济发展走廊”,明显缓解了公路交通对经济发展的制约。云南、吉林、重庆、安徽等省(市)由于公路条件改善,第三产业尤其是旅游业得到快速发展,增加了劳动力就业。

  此外,截至2005年底,各级地方政府已停止对归还了全部建设贷款的4124公里收费公路和桥隧的通行收费,撤销了653个收费站。虽然停止收费公路所占比重不大,但这对于降低物流成本、减轻民众出行负担起到了积极作用。

  审计调查也发现,由于一些地方政府和交通部门在发展公路的指导思想上和实施“贷款修路、收费还贷”政策中还存在一些认识偏差,加上相关的管理法规建设滞后,收费公路建设、运营、管理中还存在一些问题,影响了这一政策的执行效果,亟待解决。

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