杨景宇：准确理解反垄断法的几个问题

　　作者：杨景宇 全国人大法律委员会主任委员

　　《中华人民共和国反垄断法》已于2007年8月30日由十届全国人大常委会审议通过，将于2008年8月1日起施行。这是一部确立市场竞争基本规则、维护市场竞争秩序、保障市场经济健康发展的重要法律。为了便于广大干部群众准确把握反垄断法的基本精神和主要内容，正确执行这部重要法律，现就社会普遍关注的几个问题，予以简要说明。

　　问题之一：当今世界，经济全球化不断发展，我国企业的主要问题是如何做大做强，增强竞争能力。在这种形势下，制定反垄断法的必要性何在？

　　竞争是市场经济的本质属性和基本特征。只要实行市场经济，就要维护市场竞争。市场竞争机制这只“看不见的手”本来是具有较强自我调节功能的，但当市场经济发展到一定阶段后，市场竞争机制就越来越难以完全依赖自身功能来维护。这就要求建立反垄断法律制度，由政府对市场活动进行适度干预，用这只“看得见的手”来矫正市场发展进程中产生的扭曲和失真。

　　在现阶段，我国的市场发育尚不充分，竞争规则尚不健全，经营者的行为尚不规范，既存在一些经营者在国内市场上和对外贸易中低价销售商品，互相倾轧、损害国家利益的恶性竞争现象，也存在一些经营者通过订立固定价格、限制产量等垄断协议，排除或者限制市场竞争的现象；既存在企业规模较小、竞争能力较差、需要做大做强的问题，也存在一些经营者通过企业合并而占有较大市场份额、滥用市场支配地位、损害市场竞争的现象。从这样的实际情况出发，为了保障社会主义市场经济健康发展，既要依法反对不正当竞争，又要依法反对垄断。通俗地说，搞市场经济，一是不能不竞争，二是不能乱竞争。这就如同体育比赛，既不能排斥运动员上场，也不能允许运动员上场后不按规则比赛。反垄断法和反不正当竞争法就是这样相辅相成，从两个侧面确立了市场经济活动的基本规则。1993年9月，全国人大常委会通过了反不正当竞争法。在此基础上，适应新情况，解决新问题，制定反垄断法，建立健全我国的反垄断法律制度，是迫切需要的。

　　问题之二：反垄断法的立法精神是什么？与其他国家的反垄断法相比较，我国的反垄断法有什么特点？

　　制定反垄断法总的精神是：以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，从我国的国情和实际出发，研究借鉴国际上的反垄断法律制度，确立与我国社会主义基本经济制度相符合、与我国社会主义市场经济发展要求相一致、与我国经济社会发展阶段相适应、具有中国特色的反垄断法律制度。

　　我国宪法规定：国家在社会主义初级阶段，坚持公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度。社会主义公有制是我国经济制度的基础，国有经济是国民经济中的主导力量。发展壮大国有经济，对于发挥社会主义制度的优越性，增强我国的经济实力、国防实力和民族凝聚力，具有关键性作用。据此，我国制定反垄断法，必须维护国家基本经济制度，既要有利于巩固和发展公有制经济，又要有利于鼓励、支持和引导非公有制经济发展；必须按照社会主义市场经济的要求，确立市场竞争基本规则，在国家宏观调控的指导下，使包括国有企业在内的各类企业通过公平、有序的市场竞争开展经营活动；必须从现阶段我国经济社会发展的实际出发，充分考虑我国企业做大做强、提高产业集中度、增强市场竞争能力的需求，统筹协调反垄断与实施国家产业政策的关系，使经营者通过公平竞争和自愿联合，依法实施集中、扩大经营规模、增强市场竞争能力。这三个“必须”集中体现了反垄断法的中国特色，是贯穿这部法律始终的基本精神。

　　问题之三：反垄断法第七条第一款规定：“国有经济占控制地位的关系国民经济命脉和国家安全的行业以及依法实行专营专卖的行业，国家对其经营者的合法经营活动予以保护，并对经营者的经营行为及其商品和服务的价格依法实施监管和调控，维护消费者利益，促进技术进步。”按照这样的规定，允许国有经济在重要行业和关键领域占控制地位，会不会保护和助长“行业垄断”？

　　首先，需要说明的是：反垄断法所称的控制地位，也就是反垄断法中的市场支配地位，是指经营者在相关市场内能够控制商品价格、数量或者其他交易条件，或者能够阻碍、影响其他经营者进入相关市场的能力。经营者取得市场支配地位，可以通过多种途径，比如：可以通过技术创新或者营销有方、在市场竞争中获胜而取得，也可能由于其从事的行业（如电力电网、铁路路网、城市基础设施管网等）具有自然垄断性质而取得，还可能是基于国家对某些特殊行业或者领域实行特殊市场准入政策而取得。反垄断法并不禁止经营者通过合法途径取得市场支配地位，只是禁止具有市场支配地位的经营者滥用其支配地位，实施垄断价格、掠夺性定价、拒绝交易、搭售、歧视性交易等排除或者限制竞争、损害消费者和其他经营者合法权益的行为。反垄断法对滥用市场支配地位作了明确的、具体的禁止性规定。这些规定对任何企业都是适用的。

　　对于反垄断法第七条，我们一定要全面理解。一是保障国有经济在关系国民经济命脉和国家安全的重要行业和关键领域取得控制地位，是坚持国家基本经济制度的必然要求，对于保障国民经济稳定运行，维护国家安全，具有重要意义。二是取得控制地位，并不是说就可以实行垄断。国有经济在关系国民经济命脉和国家安全的行业以及依法实行专营专卖的行业占控制地位，并不等于这些行业都只能由国有独资企业经营，更不是说这些行业的经营者就可以不遵守市场规则，滥用其控制地位，排除或者限制竞争。按照中央确定的“推进垄断行业改革，积极引入竞争机制”的精神和“十一五”规划纲要提出的“深化石油、电信、民航、邮政、烟草、盐业和市政公用事业改革，推进国有资产重组，形成竞争性市场格局”的要求，在国有经济占控制地位的行业中，同样要引导、促进不同经营者进行公平竞争。这一条第二款明确规定：这些行业的经营者“应当依法经营，诚实守信，严格自律，接受社会公众的监督，不得利用其控制地位或者专营专卖地位损害消费者利益。”三是国家对这些行业的经营者的合法经营活动给予保护的同时，又要对其经营行为及其提供的商品和服务的价格依法实施监管和调控，维护消费者利益，促进技术进步。显然，反垄断法第七条的规定是全面的、正确的，既遵循了反垄断法关于禁止滥用市场支配地位的一般原则，又体现了我国的基本国情。至于在现实生活中有的大型国有企业利用其市场控制地位采用乱涨价等手段损害消费者利益的问题，正是需要依据反垄断法加以解决的，不能因为存在这样那样的问题就怀疑甚至否定法律规定的合理性、必要性。

　　问题之四：经营者通过兼并等方式实现做大做强是国家所鼓励的，为什么事前还要申报、审查？

　　反垄断法所称经营者集中，包括经营者之间吸收合并、新设合并的情形，也包括经营者通过取得其他经营者的股权、资产或者通过合同等方式，取得对其他经营者的控制权或者能够对其他经营者施加决定性影响的情形。由于经营者集中可能产生或者加强其市场支配地位，对市场竞争产生不利影响，并且一旦完成集中，纠正成本较大，市场经济发达国家的反垄断法通常采用事前申报的办法对集中行为进行控制，规定达到一定标准的经营者集中，要在实施前向反垄断执法机构申报。同样，我国的反垄断法对经营者集中规定了事前申报制度，是必要的。

　　我国制定反垄断法，还充分考虑到我国经济发展的阶段性，与国家的产业政策和其他有关政策相协调。我国现阶段经济发展中的一个突出问题是产业集中度不高，许多企业达不到规模经济的要求，竞争能力不强。党的十六大和十六届三中全会都明确提出，要“发展具有国际竞争力的大公司大企业集团”。因此，制定反垄断法，既要防止经营者过度集中形成垄断，又要有利于国内企业通过合并、兼并、重组做大做强，在控制经营者集中方面作出适度规定。按照这一精神，反垄断法在“总则”中明确规定，经营者可以通过公平竞争、自愿联合，依法实施集中，扩大经营规模，提高市场竞争能力；在“经营者集中”一章中又进一步规定，审查经营者集中，除了要考虑经营者集中对竞争产生的影响以外，还要考虑对国民经济发展和技术进步的影响等因素。对应予禁止的经营者集中，如果经营者能够证明该集中对竞争产生的有利影响明显大于不利影响，或者符合社会公共利益的，国务院反垄断执法机构可以作出不予禁止的决定。

　　这里，有一个问题需要说明。反垄断法第三十一条规定：“对外资并购境内企业或者以其他方式参与经营者集中，涉及国家安全的，除依照本法规定进行经营者集中审查外，还应当按照国家有关规定进行国家安全审查。”反垄断法公布后，有些外国企业担心这一规定是否意味着中国引进外资政策将发生重大改变。这种担心是不必要的。对外开放作为我国的一项基本国策，已经载入宪法，是不会改变的。当然，我们在坚持对外开放的同时，随着形势发展，有必要不断提高利用外资的质量和水平。再者，对外资并购本国企业进行国家安全审查，并不是我国独创的制度。美国、加拿大、英国、法国、德国、日本等许多国家的法律都有这方面的规定。外国不少有识之士已经看到，中国的反垄断法确立了国际公认的市场竞争基本规则，将为中外投资者创造更好的投资环境，更有利于吸引外资，更有利于中国与各国开展互利共赢的经济合作。

　　问题之五：有些人认为，我国市场经济活动中的突出问题是“行政垄断”。为什么反垄断法没有明确规定反对“行政垄断”？

　　反垄断法指的垄断是经营者在市场经济活动中的一种行为。众所周知，我国以往在计划经济条件下政企不分的状况，在改革中早已根本改变。在社会主义市场经济条件下，行政机关不是经营者，不从事经营活动，因此也就不存在反垄断法意义上的所谓“行政垄断”，“行政垄断”的提法是不科学、不准确的。我国现实生活中存在的问题是，在计划经济向市场经济转变的过程中，有些政府工作人员的观念尚未完全转变、政府职能转变尚未完全到位，由此产生了这样的行为：有些行政机关滥用行政权力，排除或者限制竞争；有些地方政府及其所属部门和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织滥用行政权力，实行地区封锁，排除或者限制竞争。这些行为阻碍商品在全国范围内或者跨地区自由流通，妨碍统一、有序市场的形成和发展，也损害了广大消费者的利益，已经引起社会广泛关注。为了解决这类问题，国务院在2001年就专门制定了禁止在市场经济活动中实行地区封锁的行政法规。从我国的实际出发，反垄断法对“滥用行政权力排除、限制竞争”专设一章，明确规定：“行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织不得滥用行政权力，限定或者变相限定单位或者个人经营、购买、使用其指定的经营者提供的商品。”并具体规定：行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织不得滥用行政权力，妨碍商品在地区之间的自由流通；不得以设定歧视性资质要求、评审标准或者不依法发布信息等方式，排斥或者限制外地经营者参加本地的招标投标活动；不得采取与本地经营者不平等待遇等方式，排斥或者限制外地经营者在本地投资或者设立分支机构；不得强制经营者从事本法规定的垄断行为；不得制定含有排除、限制竞争内容的规定。这些规定准确、具体，针对性强，能够切实解决实际问题，又不至于引起不必要的误解。(来源：求是)