专家称中国必须打破分部门分灾种救灾机制(图)

2月5日,粤北云岩路段,积雪满地,天气寒冷,路上不断有背着行李赶回家过年的行人。本报记者徐文阁摄

　　中国必须打破分部门分灾种救灾机制

　　参与减灾救援的当事专家认为国家减灾委很难发挥作用，国务院应急办人太少，要让社会组织和社会民众充分参与突发发事件的处理

　　我当了15年（国家减灾委员会）专家组组长，每年开一次会，最遗憾的是没实权，不能做实事。……当时我非常高兴，国务院有人专门管这个事情（国务院应急办公）。但遗憾的是人员少，大概只有20人，也没能建立“应急专家组”，后来我们专家也退出来了。

　　―――中科院减灾中心主任王昂生

　　作为社会组织发出呼吁，有一个突发事件的响应程序，不是任何社会情况都会向社会呼吁……这个是多年形成的习惯。向社会发出呼吁有两个前提：一是灾情足够严重。二是等政府对外发消息……在这种突发事件面前，社会组织和社会民众好像就是被束缚住手脚，因为他们有劲没地使。

　　―――中国红十字会顾问汤声闻

　　■本期嘉宾

　　王昂生：中国科学院减灾中心主任，世界减灾最高奖―――联合国减灾奖获得者，教授、博士生导师

　　董焰：国家发展和改革委综合运输研究所研究员，博士生导师

　　汤声闻：中国红十字会顾问、中国红十字会基金会常务副理事长

　　秋风：北京学者

　　冰消雪融，梅俏枝头。但中国刚刚经历的冰雪灾害并没有隐退为一段模糊的记忆。“两会”甫一召开，代表热议如风，建言直指中国灾害应急机制。

　　五年一届政府，经历三次大灾害，不可谓灾害不多，也不可谓经验教训不多。

　　SARS来袭之时，我们的政府面对如此迅猛、如此突如其来的疫病还没有多少经验，在忙乱中紧急应对，在错误中寻找方向，终于渡过难关；接着是禽流感，然后是更为猛烈的冰雪灾害。

　　经历三次大灾难考验的政府有哪些可以总结的经验、不足和教训？整体上看，中国政府在处理突发公共事件时，有了哪些转变？中国社会从灾害中学习到了什么？

　　中国在灾难考验中建立起了灾害应急机制，但现有的机制如何能在灾害来临时发挥更有效的作用？我们的问题在哪里？

　　“两会”前夕召开的中共十七届二中全会表示，“要认真总结这场抗灾救灾斗争的经验。”

　　本报《国是开讲》栏目请来曾获世界减灾最高奖―――联合国减灾奖的中国科学院减灾中心主任王昂生先生，国家发改委综合运输研究所董焰研究员，中国红十字会顾问汤声闻先生以及知名学者秋风先生，他们基本都亲自参与了这次雨雪冰冻灾害的减灾和救援工作，因此他们的反思与总结，对未来“更好地应对各种可能发生的重大自然灾害和突发事件”，具有重要的意义。

　　中国尚无全面救灾机制

　　“应对灾害光依靠一个部门是不行的，但目前还未摆脱分部门、分灾种的分隔管理方式”

　　南都：1月中旬以来，我国南方一些地区遭受了严重的低温、雨雪冰冻灾害，给受灾地区群众生产生活造成严重破坏。这次灾害，你们都是减灾和救援方面的重要当事人，自然与其他人有着不同的感受。

　　王昂生：反应比较慢。灾害不是一个部门的问题，是一串。现在我们谈雪灾，光只有雪灾吗？交通成问题了，然后马上就是煤炭运不了，电力出问题了，最终大家都出问题了。所以应对灾害光依靠一个部门是不行的。但目前还未摆脱分部门、分灾种的分隔管理方式。

　　汤声闻：SARS时期，卫生部门作了改革，比方说怎么上报灾情，由谁来公布灾情，由谁来发布消息。今年遇到雪灾，政府又制定了新的防灾抗灾部署，但还是没有一个全面的、应对各种突发事件的机制。

　　董焰：这次雪灾不是单一方式形成的，已经多方式地混合在一起了：电力的不足，道路的不通，交通的堵塞，无线电系统也不通畅，多种矛盾交织在一起，这是很罕见的，这次正好检验了我们的政府管理部门的协调职能，光靠一个部门是不行的。

　　南都：作为独立观察的学者，你有什么看法？

　　秋风：我国政府是自上而下的控制体系，一般认为，这一套体系在面对灾害的时候反应会比较快，因为权力集中。但这个体系缺乏主动性，需要等上面给布置，然后才会去做。然而上级需要得到下级的情况反馈之后，才能做出部署，而一些下级官员在某些问题上，存在掩盖冲动。宁可让上面少知道你的所谓负面情况，也要确保在领导眼里有个好形象。

　　南都：自然灾害是世界各国都必须面对的挑战，国外有没有一些成功的经验值得我们借鉴？

　　王昂生：任何大灾大难都是综合性的对整个政府的考验。美国在20多年前就以“联邦紧急事务管理局”（FEMA）跨过了分隔管理方式，加强了安全减灾应急综合管理：“9·11”之后成立了“国土安全部”，统率全美安全减灾应急综合任务。近年来，世界许多国家，如俄、日、法、韩等国都纷纷调整体制，从战略上、根本上寻求应对办法；不少国家效仿美国，成立强力的部级机构去统率安全减灾应急任务。

　　秋风：美国的模式，像中国这种中央政府本身就有类似的职能，或者说它作为整个中央政府就有承担这种性质的责任。但我们最大的问题就是缺乏每一级政府自己主动应对的激励机制。

　　董焰：可以学习美国的成功经验，建立什么制度还得结合国家实情。我们可以学习国外的成功经验，但是要和行政管理体制改革同步进行，因为我们的部委和地方权力太大，国外的政府没这么大权限。

　　国家减灾委不能做实事

　　“我当了15年专家组组长，每年开一次会，最遗憾的是没实权”

　　南都：国家层面目前有负责减灾应急的部门吗？

　　王昂生：有国家减灾委员会和国务院应急办公室。

　　南都：国家减灾委是个什么机构？

　　王昂生：它是一个部级协调机构，由近30个部委组成，但它不是实体，具体日常工作由民政部承担。实际上它没有实权。

　　国家减灾委前身是1989年4月成立的“中国国际减灾十年委员会”，当时联合国倡导在1990至2000年搞一个全世界国际减灾试验活动。这次试验完了以后，其就改为中国国际减灾委员会，后来又改为国家减灾委员会。我当了15年专家组组长，每年开一次会，最遗憾的是没实权，不能做实事。减灾委立项频频，并且深受地方政府欢迎，因为可以要来钱，但是到了需要中央政府各部门支持执行的时候就有阻隔。

　　当时的国家减灾委并不是一个实体机构，因为没有专门的经费保障，把与减灾有关的所有部门整合起来这件事就变得异常困难。2002年，我呼吁建立“中国减灾中心”，试图去承担中国减灾救灾信息交流、技术支持、政策咨询、人员培训和基础研究等职能，后因为多个部委的反对，最终以“民政部国家减灾中心”的形式成立。但一方面民政部的级别不足以统管各部门，另一方面，专家作用也难以充分发挥。

　　南都：不是实体，就不能发挥作用吗？

　　汤声闻：本身是松散的机构不要紧，关键是要在灾害到来时，能迅速变成一个权威性机构，有权代表国务院协调各部门的事务。这比临时成立一个指挥部要好得多。现在临时成立的煤电油运应急指挥办公室，主要是解决一些煤电油运的问题，实际上老百姓生活这一块呢，它并没有包含在内，包括民间组织有劲使不上的问题，它也没有精力去管。

　　说实话，我们当时对国家减灾委员会有比较高的期望，实际上他们也是平战结合，在没有突发事件的时候，考虑各方面的预案；红十字会也包括在内，制定了应急预案，可是一旦发生灾情，必须有人出面启动应急预案。

　　应急预案容易纸上谈兵

　　“雪灾就暴露出我们的综合应急系统太脆弱了”

　　南都：通过SARS事件以后，国家在应急工作方面有什么改变？

　　王昂生：2003年SARS开始，温家宝总理提出了一系列应急的问题，2004年就开始考虑全国的应急体制，各个单位、各省市开始搞应急预案。我也知道预案的缺点就是容易“纸上谈兵”，写是很好，譬如我们重点检查了水利、民政等的预案，写的人头头是道，但具体做起来就是考验了。

　　南都：预案能起到什么作用？

　　董焰：2004年开始要求各个行业建立的应急措施，现在才刚刚起步，还很不完全，不完善。我们国家的交通运输分行业管理，每个部门应对灾害或重大的突发事件都制定了一套应急措施。就单一的交通、海洋，航空上突发事件，单一部门的应急措施还是很有效的，各个环节、各主管部门都作了应急措施和紧急的安排。但这些都是系统内部的，互相不交叉，不交流，没有共同应对、交叉应对的预案。我们对综合的应急机制还没有研究，就海事看海事，就高速公路看高速公路，就铁路看铁路，没有全面的考虑，全部出了问题怎么办？雪灾就暴露出来我们的综合应急系统太脆弱了。

　　国务院应急办仅20多人

　　“一半人要来搞战略，还有那么多部委那么多省市，怎么抓得过来？”

　　南都：怎样才能有一个综合的应急系统？

　　王昂生：我们呼吁过建立一个机构，统一指挥协调这个工作。我不同意像美国一样再建一个部委，统筹管理应急救灾工作，因为体制不一样，我认为放在国务院办公厅最好，这个机构在各个部委之间最具有权威性。2005年，国务院应急办公室就成立了，各个省、市、各个部门相继成立对口单位。

　　当时我非常高兴，国务院有人专门管这个事情。但遗憾的是人员少，大概只有20人，也没能建立“应急专家组”，后来我们专家也退出来了。

　　南都：国家应急办公室在这次雪灾中运作如何？

　　王昂生：因为成立不久，反应慢可以理解，新机构都需要运行一段时间，才能步入正轨。南方出现小灾的时候就应该运行这个机构了，但这个应急办仅20多人，一半人要来搞战略，还有那么多部委那么多省市，怎么抓得过来？

　　所以我建议，首先要建立现代化的系统。其次是人员的素质培训，现代化的思维培训，应急工作不能光靠行政人员来完成，长远看来应该建立专门的大学来培养这样的人才。第三，大灾不是每天都有的，在小灾、中灾时就要多运行这个机制，需要多磨练。国务院应急办应该有一个支撑体系，需要找一批专家在外面做技术支持，否则运行起来就很难。这次雪灾出现后，又临时成立了国务院煤电油运和抢险抗灾应急指挥中心。其实如果应急办有人才储备的话，可以直接拿来用，完全可以国务院应急办的名义来工作。

　　冬季也应作中长期预报

　　“难度是相当大的。但我们还是可以试着报一报，报了比不报要好”

　　南都：防灾减灾，预报是第一个环节，怎么看待此次雪灾的预报？

　　王昂生：这次雪灾对前期预报来说还是一个比较大的难题，天气容易随着人类的活动变化出现异常情况，极端天气出现，很难说多少时间发生一次，像这次雪灾，基本是五十年一遇，解放以来很少发生。对天气预报来说，超长期的预报难度是非常大的，中短期好一点。这次雪灾本身时间长，强度大，是一个难题。不仅是中国，美国也一样，都非常难。

　　现在每年3月底、4月初就要做一个预报―――夏天洪水、台风的预报，这一般就是中长期的预报，两三个月以后会怎么样，大概的趋势。但是这二十多年看来，很多时候都不太准确。但每年都要报，总的说来还是在进步，夏天的问题还是行的。

　　冬天的问题之前没有出现过，所以建议每年11月也要做一次中长期预报―――冬天大范围的降雪、冰冻灾害。这个要报出来就相当难，它是小概率事件。千分之一的事件怎么能报得准呢？所以这个难度是相当大的。但我们还是可以试着报一报，报了比不报要好。

　　董焰：我对气象部门的推诿非常不满，日本的天气预报可以精确到小时，我们的天气预报有时一天都不准。设备投入了，但是技术水平太差。气象部门要为所有的部门服务，要及时不断地提供最新、最快的天气消息。气象信息国家要及时发布，不要保密，要及时通知老百姓，这些信息的提供是要免费的，无偿地提供给老百姓。意外事件要有特别的警报，并且要让老百姓听得懂。现在所说的“红色”、“橙色”警报老百姓不懂，不要完全学外国的东西。

　　南都：这次雪灾，理想的应急反应过程是怎样？

　　王昂生：这次雪灾最理想的运作是：首先是气象部门，应该在11月份作长期预报，即使12月初不能做，12月中下旬也能做了，至少能做中短期的预报，气象部门应该走在前面。然后是国务院和各地应急办，应该把系统运行起来，最先出现问题的湖南、湖北、江西，可能就出现了电线杆结冰的现象，这个时候就应该往上报，气象、电力、交通部门就应该反馈信息。应急办应该借用交通部门的监控系统，综合分析，迅速采取措施。

　　灾害提示关注国家安全

　　“要是遇到战争，把几个电厂一轰炸，铁路就全瘫痪了，后果不言而喻”

　　南都：这次雪灾，交通缘何会大规模瘫痪？

　　董焰：就交通看交通，是多种因素作用的结果，一个是春运，旅客运输紧张，客运高度集中。第二，短时间集中的客流对交通产生的压力，本身铁路、公路、民航运输能力都达到了极限。铁路运输严重不足，极端的气候灾害，公路、民航因为冰冻等都封闭了，也不能替铁路分流。这种情况下，几种运输方式都封闭了。第三，今年旅客的客运量又创新高，这也是交通运输长期以来问题严重的暴露。首先，总的来说，基础设施在特殊情况下的组织保障应急措施不够。每年广州等火车站民工潮都汹涌澎湃，这个问题解决速度太慢，办法还太少，协调管理还不完善。另外，面向公众的信息化做得非常差，信息发布的广度和宽度不够，有时还不准确。信息发布说铁路已经开通了，老百姓急着回家过年就又涌入火车站，造成广州火车站的第二次拥挤。

　　南都：以京珠高速为主的很多公路大动脉都无法通行，是什么原因？

　　董焰：就拿高速公路来说，封路随意性太大，一有雾等小问题就封路，其实车辆完全可以缓行，管理人员多设一些就可以了。但这是体制上的问题，封不封路由公安交通部门决定，收费是公路运营部门来管，公路维护又是另一个部门，这里涉及到一些利益问题。其实把速度限制住就可以了，时速每小时10公里也比停在那里强。即使你再有大的问题，不要动不动就全封，上下全封，这种做法是不可取的。我赞成就是局部的封路，不要全封。要加强管理，信息化程度好一点，管理人员多上一些，就把速度限制住。

　　只要把速度控制住保持通行，不仅尾气可以把雪融化，车辆缓行也可以把雪压化了，保证主道上照常通行没问题。但我们一封路，雪就积上了，积上了就冻上冰了，一冻冰就坏了，越冻越厚，就很难铲去。

　　南都：这次铁路也断电了，造成电力机车无法通行，那铁路供电是如何保障的？

　　董焰：电力的保证以前认为没有什么问题，但这次南方的问题就暴露了电力体制的脆弱。铁路为了保障电力安全，都是两套或是两套以上的供电系统，按道理应该没问题，没想到这次范围那么大，措手不及。这是一个危险的信号。要是遇到战争，把几个电厂一轰炸，铁路就全瘫痪了，后果不言而喻。

　　煤炭安全也凸显出来。我国煤炭的产地主要在北方和西部，就是内蒙古、山西、陕西、甘肃这一带，需要铁水联运，运到南方各个地方。这次多亏水上没有出现大的问题，否则煤炭运输就全部瘫痪了。我们在2004年、2005年研究全国的煤炭规划时提出了在南方建立六七个煤炭中转基地，现在通过雪灾证明，非常必要。当时提出在浙江、广东、福建建几个煤炭中转基地，功能有四个方面：储备、中转、配煤、销售。在遇到重大突发事件和运输出现重大问题时，这些煤炭中转基地保证一定时间段的煤炭供应。这就有了一个保障系统，也可解决煤炭运输问题。

　　南都：断电以后，电力机车就不能运行了，那需要重新调内燃机车，在铁路建设中，是否需要对内燃机车作一些储备？是否需要新增供电保障线路？

　　董焰：我们主张铁路以电气化为主，它既是一种新能源，污染少，又能解决了我国缺油的问题，减少内燃机车，增加电力机车，这是对的。问题在于，到底是哪些线路以电力机车为主，哪些线路以内燃机车为主，应该有一个发展的规划，不要全都取消，这也是为了适应能源结构和运输的需要。

　　我现在不好说是否应再多建立几个供电系统，因为这里头牵涉到投资。我们搞交通的很矛盾，这不仅是一点点的储备，而是需要花很大的物力和人力。搞多大的储备合适也是需要研究的。假如要保证每台车配一套内燃的系统，要是几百年不遇，那这个系统就是浪费了。我觉得这些东西还是要客观地看，储备到底到什么程度，很难把握。

　　秋风：其实我们也没有必要采取一套万全之策以求能够避免所有的灾害，事实上我们也做不到，因为还有别的可能在其它方面出现问题。其实我们不应该设想去避免所有的灾害，这大概很困难。

　　红十字会有劲没地使

　　“这是多年形成的习惯，向社会发出呼吁有两个前提：一是灾情足够严重。二是等政府对外发消息”

　　南都：中共十七届二中全会谈到，要“紧紧依靠广大人民群众”，为什么外界有抱怨，这次中国红十字会对外发出救助呼吁有点晚。

　　汤声闻：因为政府没有要求、没有号召。作为社会组织发出呼吁，有一个突发事件的响应程序，不是任何社会情况都会向社会呼吁。首先，在发生灾情或突发事件时，我们用自己的能力先开始救助。第二步，如果灾情继续扩大，我们就动员没有受灾的地区支援受灾地区，这是国内的资源调配。第三，到了更紧急的情况，在政府也同意的情况下，我们才发出国际呼吁，呼吁国际上对我们的支持。从目前的响应程度讲，这次的雪灾只做了前两步，没有发出国际呼吁。只是有一些国际政府和组织，在看到这种情况后，主动给予支持。

　　秋风：如果政府迟缓他就迟缓，政府迟钝他就迟钝，其实起不到补助、补充政府职能的作用，他只不过是一个二政府。一个真正的民间组织，它自己可以自主地迅速作出反应，而且可以通过网络或者通过公共媒体把把信息传达到别的社会机构和组织。

　　南都：为何要等政府的信息？

　　汤声闻：这个是多年形成的习惯。社会呼吁有两个前提：一是灾情足够严重。例如受灾人数多少？死亡人口有多少？受灾面积多少？农田多少受灾？房子倒了多少？这基本和民政部的响应等级相类似。多大的灾情，我们做多大的响应。二是等政府对外发消息。

　　南都：民政部的消息怎么传到你们这边？

　　汤声闻：其实，我们红十字会内部也有一条报灾渠道，由地方红十字会搜集的，这是第一手资料，这个信息有时比民政部快和直接。但我们不能对外发布。发生灾情以后，我们要求地方红十字会做力所能及的事情，有棉被运棉被，发现有什么需求，第一时间向总会报告，我们再动用全国的救灾物资统一来救助，所以我们反应快。1月12日灾难发生，我们17日就从紧急救援基金里拨了75万，给当时新闻报道里面最严重的四个省。

　　但灾情的官方信息，都是政府垄断的，不会发给民间组织。雪灾的时候，我们的电视24小时开着，看新闻报道，一直到看到民政部的官员出来公开讲：“我们现在欢迎社会组织来尽力提供帮助。”这就是发出一个信息―――政府需要我们来配合做救灾工作了。

　　南都：那条信息是哪一天发布的？

　　汤声闻：相当靠后了。实际上我们已经做了力所能及的救助工作。可不可以发动社会呼吁来主动募集捐款？政府没有发信号之前，我们原则上是不能动的。即使这样，政府也没告诉我们灾区最需要什么。最初我们以为灾区最需要棉被和食品，后来问地方红十字会，没想到最缺的是蜡烛。我们当时到处组织蜡烛，来支援他们。因为电网修复可能要一个多月，蜡烛成了灾区的第一需要。我们希望能和政府形成联动机制，一方面获得灾害信息，第二获悉灾区的需求。

　　南都：你认为突发事件来临时，社会组织和民间组织的作用到底有多大呢？

　　秋风：坦率地说，就一般的这种灾害而言，最主要的救助者应该是民间的自我救助，除非灾害相对来说比较严重，才需要政府来介入。如果灾害本身不是很严重的话，其实，如果能有一个发达的民间救助体系，也许是不需要政府出面的。如果没有社会自我救助的基础，那政府不可能作出灵活的反应，而且政府救助体制本身永远都克服不了这个缺陷。当前对于如何治理这个社会，一些部门大概有一些理解不准确的地方，他们好像认为治理社会就是政府自己的事情。

　　汤声闻：在这种突发事件面前，社会组织和社会民众好像就是被束缚住手脚，因为他们有劲没地使。雪灾中唐山16位市民主动去湖南救灾，就表现了社会的自发力量，在国家遇到危机的时候他们都想献出自己的力量来。那么关键是怎么来协调组织这种力量，我觉得政府应该做更多的事情。如果政府没有力量来做，不如放手委托社会组织来做，而且及早形成预案，发生这种事情谁来组织谁来帮助，政府或哪个部门来协调。

　　比如说美国的9·11，现场第一个有警察，主要是维持秩序；第二个是消防，消防人员主要是抢救和救援；再一个就是红十字会，主要是搞后勤服务。这三个力量他们就配合得很好，而且在日常的演练过程大家的职能都很明确，一发生这种事情根本不需要政府的命令，红十字会的救助站已经设到了第一地点，消防员已经冲上去了，警察的救护线已经拉上，各尽其职，我觉得就做得非常好。在当前情况下，怎么样在政府主导的情况下发动社会力量，共同来面对这种突发事件，我觉得我们做得还是很不够。

　　南都：十七届二中全会通过的《关于深化行政管理体制改革的意见》明确指出，要“更好地发挥公民和社会组织在社会公共事务管理中的作用”，在不久的将来，也许这种状况会得到改观。

　　汤声闻：我们希望如此。

　　统筹：本报首席记者 南香红

　　采写：本报记者 虞伟 实习生 江旋 段维娟 郑晓艳 郑洁芹 张磊 陈雅婷 陈然