咸安政改历经六年持续前行：升迁效应推动改革

　　透视咸安政改

　　何欣荣

　　编者按

　　由中央编译局发起的政府创新奖已历四届，其主旨是发现、激励和推广各级地方政府改革创新的先进经验，以此推进中国特色社会主义民主法治建设。

　　综合四届的获奖变化，基层政府的职能转变，以及公共服务类改革项目大幅增加，都突出了四年来的地方政府筚路蓝缕的努力。

而包括基础民主、党内民主、政务公开、绩效评估等一系列卓有成效的改革，与往届相比，都更具可执行性，彰显了我国地方政府的实践能力与创新活力。

　　咸安政改初期，一个尖锐的批评是：“咸安干部只会改革不懂经济”，因为彼时咸安的经济放在湖北省范围来看依然滞后，而今咸安的经济发展回应了这个问题

　　“2004年以前，咸安区在湖北县域经济中的排名长期徘徊在40位左右，2006年跃居第26位，去年又成功跻身前20强。”2月18日，咸安区委宣传部的相关负责人士兴奋地向记者介绍道。

　　咸安是湖北咸宁市政府的驻地，虽然只是一个县级行政区域，但咸安的名声不小。当地政府里一条普遍流传的趣闻可以印证这一点：咸安区委党校校长到中央党校学习，在做自我介绍时，说来自湖北咸安区，立刻有人就问：“就是那个搞咸安政改的咸安吗？”

　　咸安政改自2002年底开始具有标志意义的乡镇综合配套改革，5年来咸安经济发展之快却超出了很多人的预期。回想改革当初，区委书记宋亚平曾被质疑“落后地区的官员只会以政治改革之名来捞取政绩，而不懂发展经济”。如今宋亚平早已不在位，但咸安近年来所展现的一连串经济数据却正好回应了当时的质疑。

　　若干被忽视的细节

　　与那些局限在经济领域的改革不同，发端于2002年底的咸安改革从一开始就带有浓烈的政治改革色彩。改革的策划者、历经南方商海磨练的宋亚平出任咸安区委书记后，以雷霆之势，一口气端出了包括“五保合一”、“两推一选”、干部外派打工、撤销“七站八所”等十多项精简乡镇机构的改革措施。一时间考察者云集，在他们眼里，咸安成了改革初期的小岗村。

　　咸安政改取得的成效很快就证明了这一模式的可行性。咸安经验被视为湖北乡镇综合配套改革的范本,推广到全省七个县市试点。但随后的事实表明，要想复制咸安模式并非易事。

　　咸安区党组成员、农村综改办主任李昌平向记者回忆了改革初期的制度设计。为转变基层干部思想作风，给改革打好基础，咸安将大批干部外派到沿海打工，“每个月仅发150元生活费”。随后宋亚平又力排众议，在全区所有用人单位，全面推行基本养老保险、基本医疗保险、失业保险、工伤和生育保险的“五保合一”,解决了分流干部、下岗职工的后顾之忧。

　　在完成了初期铺垫后，咸安才开始乡镇站所全面改制和人员买断。这笔买断费用实际上也是改革成本，按照当时测算该笔费用约在1000万元左右，这是咸安财政无法全部承担的。这笔钱后来是怎么筹集到的呢？李昌平在此解开了记者的疑惑：由于省委对改革的支持，咸安得以向湖北财政厅借到了1000多万元，并按规定在随后的几年内以中央转移支付给咸安的钱来还，“现在已经还得差不多了”。

　　这个破格之举显然不是后来改革的县市都能效仿的。事实也证明，不少县委书记在咸安取经后回去改革，不久后都受阻于人员买断经费的短缺上。对此长期关注咸安改革的华中师范大学中国农村问题研究中心副教授吴理财曾指出,“咸安政改环环相扣,牵一发而动全身,任何环节的缺失都可能造成改革被翻盘”。

　　现在回想起来，李昌平认为：“撤销站所、人员买断实际上只是一种手段，咸安政改的核心在于建立‘以钱养事’的机制上”。这个机制的意义在于解决了乡镇“七站八所”被撤后，这些机构原来承担的公益服务功能由谁接任的问题。咸安的答案是将这些服务推向市场公开招标，再与竞聘上岗人员签订“以钱养事”合同。

　　在咸安贺胜桥镇居民李长征的手上，记者见到了一份护林合同，合同中规定，李长征在森林防火的重点期六个月内，每天须在自己的管辖区域内巡查打锣，如能完成任务每月报酬300元，但每发生一次火警报告即要扣掉50元，此外每年还要考核一次，不合格即要下岗。该镇的一名干部认为，由于有严密的考核制度存在，当地的农村公益服务在站所被撤销后反而得到了增强。对此李昌平亦深有感触：“沿海的一些省份来咸安考察，由于那里的乡镇人口众多，撤销站所并不现实，但他们对‘以钱养事’机制却表现出了实实在在的兴趣”。

　　反促效应

　　咸安政改初期，一个尖锐的批评是：“咸安干部只会改革不懂经济”，对此宋亚平等人无以应对，因为彼时咸安的经济放在湖北省范围来看依然滞后。

　　宋亚平随后调任湖北省委政策研究室的副主任，但他走后的几年内，咸安的经济却取得了可观的成就。就此把咸安经济的成功归功于政改显然有些简单，但李昌平指出，这两者间有着不容忽视的重要内在联系。

　　首先是乡镇干部的角色转型和行政效率上。政改前，由于机构臃肿，乡镇领导的很大一部分精力都消耗在如何养活下属人员和维持政府的正常运转上，无暇顾及经济的发展。在政改中经历了“两推一选”和外派打工锻炼后，这批官员的市场经济视野明显开阔，咸安区近几年在招商引资上取得的突出成绩即是明证。

　　其次是推行“以钱养事”和农村公益性服务合同后，对基础原料产业的带动作用。咸安的支柱产业包括森工产业、麻纺产业等，与基础农产品的关系密切。政改后由于原来的护林、农技推广、畜牧兽医等十多项公益性服务被推向市场公开招标，服务的自觉性和力度双双得到增强。“举例说，此前的猪蓝耳病和禽流感均未对咸安畜牧业造成太大影响，”李昌平说，“咸安农业的健康平稳发展因此吸引了全国农业产业化龙头广东温氏集团前来本区投资。”

　　咸安改革的另一个反促效应则体现在政坛导向性上。除宋亚平被越级提升为省委干部外，改革的另一名重要参与者、原咸安区区长王玲也调任地级市荆门市市长，由此带来的政治示范效应一时成为湖北其他县市官员谈论的焦点。

　　咸安政改从发端到现在，已经五年有余。在湖北省委的支持和历任执政者的努力下，新的基层行政管理体制已经初步成熟。在此情况下，咸安的改革将驶向何方？

　　“咸安的改革还在进行，”咸安区委的一名负责人对记者表示，“与其他县市多将农村综改办设在财政局不同，咸安的综改办直属区委领导，它将继续承担起咸安改革的重任。”

　　在这位负责人看来，在乡镇综合配套改革初见成效后，咸安的改革将提升到县区级政府上来，“首先进行的就是区直事业单位的改革”。此外，如何巩固乡镇综合配套改革的成果，也是重要课题。“现在遇到的一大难题，就是在新农村口号下，关于农业大型基础设施项目的建设问题。如咸安的两条灌溉干渠，还是上世纪70年代建的，现在已严重老化。而乡镇站所撤并后从事这类建设的人员就不够了，经费更是短缺，如何解决这个难题，是我们以后改革探索的问题”。

　　假如没有宋亚平

　　何欣荣

　　咸安政改的领军人物宋亚平2003年底调任湖北省委政策研究室的副主任。与改革时期的意气风发相比，如今深居省委大院的宋亚平极少接受媒体的采访，拒绝的原因则是“不在其位，不谋其政”。

　　然而咸安政界并没有忘掉这位当初的改革主导者。据咸安区委的相关负责人介绍，咸安政改在参评“中国地方政府创新奖”时，评选问卷中曾有一道关于改革动力的调查，三个调查选项分别是：上级部门要求改革、地方政府自发改革和因某某人主张改革。咸安区委填选的是最后一项。

　　对宋亚平关键作用的肯定更多地还体现在传媒界。在不少媒体人笔下，宋亚平被描绘成一个“勇往直前的改革家”、“继吕日周、仇和之后的又一位名噪全国的个性官员”。让人不禁想问：“假如当年没有宋亚平，咸安政改能够发生吗”。

　　李昌平认真想了一下回答说：“如果没有宋亚平，咸安还是会改革，但不一定从基层行政管理体制上动刀。”据记者在咸安采访了解的情况，当年的改革中，宋亚平的个人作用固然不容抹杀，但咸安严重的财政困境也是主要动力。

　　事实情况是，据李昌平介绍，1998年咸安遭遇长江大洪水、1999年又发生历史罕见的内涝，接下来连续三年干旱，可谓天灾。更糟糕的是当时咸安还欠有普九债务逾亿元，农村合作基金会的崩溃又让政府背上了2亿多元的清偿任务，是为人祸。内外夹击之下，到1999年宋亚平上任时，咸安财政摇摇欲坠，“已到了非改不可的地步”。在这种情况下，宋亚平喊出了那句“不改革是等死，改革则是找死”的悲愤名言。

　　改革决心已定，接下来是改革路径的选择。宋亚平显示了高明之处：直接从行政管理体制动刀。当时的咸安区委制定了“化风险，打基础，求发展”的九字口诀，而政改无疑是“打基础”中的关键环节。

　　宋亚平当年所力推的行政管理体制改革如今已成为新一轮改革的热点，他本人的“政治明星”光环也在逐渐褪去。我想，这对于宋亚平和中国的社会改革来说，无疑都是一大幸事。

　　扩大党内民主试点

　　山东乳山“还权于民”之路

　　李攻

　　“扩大民主表面上看好像是‘自己革自己的命’，实质上是‘还权于民’。”2月19日，中共乳山市委常委、组织部长杨万友这样告诉《第一财经日报》。

　　就在一个月前，乳山市“全面推进党内民主”项目荣获第四届中国地方政府创新奖优胜奖，也是其中唯一的“政治改革类”获奖项目。

　　乳山市从2003年1月率先在山东省进行党的代表大会常任制试点，党代表直选镇党委书记、班子成员试点，“两推直选”农村党支部书记试点，并在规范议事决策程序、创新干部选用方式、发挥党代表闭会期间作用等方面作出了积极探索。

　　以上带下

　　乳山全面推进党内民主采取的是“以上带下”的模式。这也是从上到下一步步“交权”、“还权”的过程。

　　“我们坚持上下联动，先试行市级党代会常任制，再试行直选镇党委书记，最后在村一级试行“两推直选”党支部成员。”杨万友说。

　　从2003年1月开始，乳山市进行党的代表大会常任制试点。2004年4月，在3个镇进行党代表直选镇党委书记、班子成员的试点。2004年7月，试点实行“两推直选”农村党支部书记。

　　“开始试点‘两推直选’农村党支部书记时，直选的比例为20%，2007年进一步扩大范围，直选的比例达到了50%。”杨万友介绍说，推进党内民主没有一个固定不变的模式，试点顺序之间也没有必然的联系，而是一个循序渐进、探索深化的过程。具体到乳山，这样的安排主要是考虑以上带下，发挥党内民主对人民民主的示范带动作用。

　　推行党内民主需要来自上级的推动，这与上层领导干部对党内民主的认识有很大关系。杨万友说，这主要得益于本地具有较好的经济基础、群众基础、思想基础，特别是市委主要领导心胸开阔、思想开明、责任感强。

　　2003年，乳山市委确定了“站在新起点、实现新突破”的目标，而要实现这一目标，就要激发大家的工作热情，凝聚大家的智慧力量，齐心协力谋发展。于是，推进党内民主成了经济社会又好又快发展的突破口和动力源。

　　“从这几年的实践看，推进党内民主已深入人心，越来越为广大党员干部所认可，参与的积极性越来越高，只要是有利于扩大民主、有利于促进经济社会发展，党员干部都普遍拥护、积极支持。”杨万友这样总结“以上带下”取得的成果。

　　还权于民

　　市委常委会率先“交权”给全委会。杨万友介绍说，在以往的干部选拔任用过程中，大都是常委会说了算；而现在实行常委会差额票推、全委会票决的做法，也就是说在干部任用问题上，市委委员拥有与市委书记同等重要的一票。

　　自2003年试点以来，乳山市委全委会通过无记名投票表决的方式，已经调整了15名镇党政正职干部。另外，乳山市从2004年开始实行市党代会年会制，会上除听取和审议有关工作报告、讨论本地区政治经济方面的重大问题外，还对市委、市纪委和市委委员进行民主评议。

　　接下来的是乡镇党委书记直选。2004年4月，乳山市在冯家、乳山口和徐家3个镇进行了党代表直选镇党委书记、班子成员的试点。市里对试点的3个镇不提名候选人，只就职数配备、构成比例、任职资格等提出指导性意见。本镇或全市符合条件的候选人都可报名参加竞职，并全部下放到各自农村选区，平等竞选。

　　当时从3名候选人中胜出的徐家镇党委书记李国徽坦言：此次直选让他经受了前所未有的压力。当时同样从3名候选人中胜出的冯家镇党委书记段鹏则说，作为党员群众直选出来的书记，必须做到既对上负责，又对下负责，为百姓干实事。

　　杨万友告诉本报记者：“下一步我们将结合镇党委换届再择机进行直选镇党委书记。”

　　最后是探索实行“两推直选”农村党支部书记。在党员推荐和群众推荐确定候选人的基础上，采取竞争演说、公开承诺、直接选举的方法，由党员大会上直接选举产生村支部书记和委员。

　　“扩大民主表面上看好像是‘自己革自己的命’，但实质上是‘还权于民’。关键就在于党员干部怎么看待这个权利。你把权利看大了、看重了，群众就把你看小、看轻了。你把权利看小了、看轻了，群众就把你看大了、看重了。”杨万友说。

　　以党内民主带动人民民主

　　在“两推直选”农村党支部成员上，乳山市采取的办法是，根据群众推荐得票、党员推荐得票情况，由党员大会直接选举村党支部书记。这里面，群众推荐情况起着非常重要的作用。

　　2004年山东第一位“两推直选”的徐家镇吴家屯村党支部书记孙书国告诉本报记者：过去，党支部换届怎么选、选什么人，群众没有发言权，党内关起门来选；现在“两推直选”，要听听群众意见，迈不过群众这道坎，就过不了党员这个门，选举结果往往与村委会选举相一致。

　　杨万友说：“两推直选”村党支部成员的做法强调了“两个大多数”的原则，即必须得到多数群众、大多数党员的支持，更好地体现“群众公认”的原则，并以党内民主带动人民民主。

　　杨万友认为，通过这种方式选出的支部成员，改变了过去论资排辈和上级任命的做法，使干部合法性基础由原来的镇党委授权转移到党员群众授权，使基层党组织班子拥有更广泛的民意基础，进一步巩固了党在基层的执政基础和群众基础，也增强了农村干部的法制意识和群众观念，实现了“对上”和“对下”负责的有机统一。

　　适度超前没有风险

　　乳山市推进党内民主的一个重要特点就是大胆创新、适度超前。而杨万友认为，这本身没有风险。

　　杨万友说，2004年7月，乳山市在山东省第一个实行直选镇党委书记，率先 “两推直选”农村党支部书记，这些创新虽然当时突破了党内有关规定，但符合党内民主发展趋势、符合形势发展要求、符合党员群众意愿，属于“适度超前”。

　　同时，在推进党内民主的过程中，既要强调创新，还要遵守现有规范。创新需要突破一些既定的东西，关键是要把握好突破的原则和尺度。杨万友认为，只要是有利于扩大民主，有利于促进经济社会发展，符合大多党员群众意愿，都可以去探索和尝试。

　　杨万友说，决策如果不民主、不公开、不透明，大家就会有所猜疑。扩大基层民主的一切做法都是为了赢得群众的信任和支持，调动各方面的积极性。通过民主的渠道让人民群众参与决策，决策才能减少失误，赢得理解和支持。

　　政府创新奖的评委会专家认为，乳山市在扩大党内民主方面进行的探索和实践，创新项目多、形式内容全、涉及领域广，与其他地区进行的单项或局部党内民主改革不同，该市的党内民主改革是一次全方位、深层次、综合性改革，他们的探索与创新充分体现了十七大报告精神，对全省乃至全国具有一定的典型示范意义。

　　开弓没有回头箭。杨万友表示：“下一步，我们将继续以党代会常任制和党代表任期制试点为契机，进一步探索扩大党内民主的多种实现形式，不断把党内民主推向前进。”