石亚军：政府深度改革众望中迈出第一步

　　今年是改革开放30周年，这30年中的第六次国务院机构改革在今年的“两会”中隆重拉开了帷幕。每一次改革都是为了解决政府管理中不适应经济社会发展需要的问题，而问题意识的不同使每一次改革的侧重点和功效有所区别。

2008年国务院机构改革，是社会期待的政府深度改革迈出的第一步，以前五次改革所没有的五个“第一次”作为它的标识，让它呈现出明显的特点。

　　一、第一次对行政体制改革进行顶层设计和远景规划

　　党的十七届二中全会审议通过了中共中央《关于深化行政管理体制改革的意见》，从深化行政管理体制改革的重要性和紧迫性、深化行政管理体制改革的指导思想、基本原则和总体目标、加快政府职能转变、推进政府机构改革、加强依法行政和制度建设、做好改革的组织实施工作六个方面，确定了从2008年开始到2020年不断深化行政管理体制改革的方向和路径、思路和措施。《意见》确定了改革的总体目标，即“到2020年建立起不断完善的中国特色社会主义行政管理体制。通过改革，实现政府职能向创造良好发展环境、提供优质服务、维护社会公平正义的根本转变，实现政府组织机构及人员编制向科学化、规范化、法制化的根本转变，实现行政运行机制和政府管理方式向规范有序、公开透明、便民高效的根本转变，建设人民满意的政府。今后五年，要加快政府职能转变，深化政府机构改革，加强依法行政和制定建设，为实现深化行政管理体制改革的总体目标打下坚实基础。”这是第一次对行政体制改革进行顶层设计和远景规划，表明着眼于十七大关于实现人均国内生产总值到二0二0年比二000年翻两番的全面建设小康社会奋斗目标的新要求，把这次改革纳入了显现成熟谋划的高境界战略空间和整体性战术轨道，既有长远韬略，又有眼前计划，既有总体要求，又有阶段目标，走出了避免体制改革就事论事、头痛医头、顾此失彼等局限的重要一步。

　　二、第一次对行政体制改革进行科学发展观的界定

　　《意见》和《国务院机构改革方案（草案）》，提出并贯彻了五项基本原则，即必须坚持以人为本，把维护人民群众的根本利益作为改革的出发点和落脚点；必须坚持与完善社会主义市场经济体制相适应，与建设社会主义民主政治和法治国家相协调；必须坚持解放思想、实事求是，正确处理继承与创新、立足国情与借鉴国外经验的关系；必须坚持发挥中央和地方两个积极性，在中央统一领导下鼓励地方结合实际改革创新；必须坚持稳妥、循序渐进，做到长远目标与阶段性目标相结合，全面推进与重点突破相结合，处理好改革发展稳定的关系。遵循这五项基本原则形成的总体改革设想和新的国务院机构职能框架，生动地体现了作为第一要义的“发展”， 作为核心的“以人为本”， 作为根本要求的“全面协调可持续”， 作为根本方法的“统筹兼顾”的科学发展观的内涵，是第一次对行政体制改革进行科学发展观的界定，体现了十七大关于要把改革创新精神贯彻到治国理政各个环节，毫不动摇地坚持改革方向，提高改革决策的科学性，增强改革措施的协调性的要求，开创了行政体制改革科学发展的局面。

　　三、第一次对政府机构和职能进行以大部门体制为龙头的调整

　　《国务院机构改革方案（草案）》突出了改革的三个重点:一是加强和完善宏观调控，合理配置宏观调控部门的职能，形成科学权威高效的宏观调控体系；二是加强社会管理和公共服务部门建设，健全管理体制，强化服务功能，保障和改善民生；三是按照探索职能有机统一的大部门体制的要求，对一些职能相近的部门进行整合，实行综合设置。根据三个重点的要求，《国务院机构改革方案（草案）》明确了改革的五个着力点：一是合理配置宏观调控部门的职能；二是调整完善行业管理体制；三是完善能源资源和环境管理体制；四是理顺市场监管体制；五是加强社会管理和公共服务部门建设。在由27个组成部门、1个直属特设机构、15个直属机构、4个办事机构、16个部委管理的国家局、14个直属事业单位构成的新的国务院机构中，作为大部门体制探索而新组建的有交通运输部、工业和信息化部、人力资源和社会保障部、住房和城乡建设部等，显然，新的框架重要的不是机构数量的增减，而是机构职能的重大调整。这是第一次对政府机构职能以大部门体制为龙头进行调整，与精简各级领导班子和废除领导职务终身制，加快干部队伍年轻化为任务的1982年改革；与首次提出转变政府职能但主要解决弱化专业经济部门直接干预企业经营活动等职能，增强政府宏观调控能力和转向行业管理问题的1988年改革；与初步提出适应建立社会主义市场经济体制的要求，按照政企职责分开和精简、统一、效能的原则，转变职能，理顺关系，精兵简政，提高效率目标的1993年改革；与着力转变政府职能，实现政企分开，调整政府组织结构，实行精兵简政，调整政府部门的职责权限，明确划分部门之间职责分工，完善行政运行机制的1998年改革；与以深化国有资产管理体制改革、完善宏观调控体系、健全金融监管体制、继续推进流通管理体制改革、加强食品安全和安全生产监管体制建设为重点的前五次改革相比，这次改革显然通过大部制为示范，使政府机构和职能调整开始了由经济适应型目标模式向社会回应型目标模式的转变，由权力型政府定位向服务型政府定位的转变。

　　四、第一次对行政体制的内部矛盾进行理顺权责关系的触动

　　《意见》在指导思想中强调“按照建设服务政府、责任政府、法治政府和廉洁政府的要求，着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能，做到权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力，为全面建设小康社会提供体制保障”。据此提出了深化国务院机构改革、推进地方政府机构改革、精简和规范各类议事协调机构及其办事机构、推进事业单位分类改革的四大任务。《国务院机构改革方案（草案）》按照决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调和构建政府权责体系的要求，对宏观调控部门的职能进行了重大调整，剥离项目、经费审批和微观运行的功能，突出做好发展规划和计划、财税政策、货币政策的统筹协调的功能，对行业管理部门的职能进行合理配置，使其更加注重在制定和组织实施产业政策、行业规划、国家标准等方面的作用。《意见》还对解决各级政府关系问题、部门之间扯皮推诿问题、事业单位职能边界不清问题、垂直管理问题方面提出了明确要求。与过去改革偏重行政体制的外部特征，不够涉及行政体制的内部矛盾相比，这次改革第一次对行政体制的内部矛盾进行了理顺权责关系的触动，开始通过对机构和职能的合理调整以及对权责的合理配置，撬动由部门利益和地方利益导致的政府在权力配置、权力关系和权力运行等方面的“刚性板块”。

　　五、第一次对政府组织建设和运行提出进行严格的法制约束的要求

　　《意见》在总体目标中指出，“实现政府组织机构及人员编制向科学化、规范化、法制化的根本转变”，在“加强依法行政和制度建设中”提出“必须严格依法行政，坚持用制度管权、管事、管人，健全监督机制，强化责任追究，切实做到有权必有责、用权受监督、违法要追究。加快建设法治政府。规范行政决策行为，完善科学民主决策机制。加强和改进政府立法工作。健全行政执法体制和程序。完善行政复议、行政赔偿和行政补偿制度。推行政府绩效管理和行政问责制度。健全对行政权力的监督制度”。这是第一次对政府组织建设和运行提出了进行严格的法制约束的要求，与从1988年开始的四次以转变政府职能为重点的改革相比，它首次明确了对机构和编制的确定、调整和运行不仅要有行政命令，而且也要有法制要求，这样就开始从根本上截断了过去由于只有行政命令而缺乏法制约束所造成的“膨胀－精简－再膨胀－再精简……”的“行政怪圈”。

　　作者：石亚军（中国政法大学党委书记、教授、博士生导师，国家社科基金重大课题《中国行政管理体制现状调查与政府改革研究》首席专家）