毕舸
新闻背景
环保总局与审计总署应该要算近年来最受社会关注的两个政府职能机构了。在这次的国务院机构改革方案当中，由局升为部的不多，环保总局就是其中比较突出的一个。如此一来，作为国务院的组成部门，环保部不仅可以更多地参与国家的综合决策，而且，把环境问题纳入国务院的重大决策中，也将更有力量，更为方便。
确实，一系列的信息表明，如今国家与社会各界对于环保监察无不寄予了越来越多的厚望，而此次方案中的“局升部”，不仅是行政级别的变化，更是内部职能重新定位、结构再造、资源配置不断加强的契机。相信在未来的“环保风暴”中，环保部门将获得更多的权限，力图破除以往存在的某些监察障碍。
但是，从各方面的情况来看，“局升部”的环保监察如果不能获得独立执法权，不能在最大程度上摆脱地方利益的束缚，尤其是地方环保机构不能在人事、财政等方面实现独立管理，只怕还会陷入看他人眼色行事的尴尬中。
权力赋予有多大，不仅在于获得多么高的行政级别，获得法律所明文的多少项权属，更在于所获得的权力是否能“超脱”于其他行政部门的“干扰”。如果一个执法部门，要么部分权限受制于其他部门的配合，甚至被其主导；要么在最关键的惩罚权限上丧失话语权，那么，即使其出台了无数看似完善的惩处相关条例，也花费大量资源将问题查得一清二楚，但结果往往可能是进入问责程序就没了下文。以往的审计报告、环保风暴常态化地遭遇此制度困境，无不说明“无独立则无权力”是监管规律，是赋权不可或缺的根本属性。
环保风暴近年来相对疲软的根源在于，环保总局的监管力量越往下走越薄弱，遭遇的阻挠也越多，而这又源于环保部门尤其是地方环保部门的机构设置存在重大缺陷。虽然地方环保部门受环保总局与地方政府的双重管辖，但更核心的人、财及执法都归属于地方管理范畴，导致环保总局在与地方利益的内部博弈中都处于下风———连自己的下属机构也难以指挥调动。以往曾经曝出的“地方环保部门为污染企业保驾护航”就是典型反证。
因此，环保监察职能的发挥必须建立在独立性的基础上。独立性分为精神和实质两个方式，精神上的独立性主要指环保监察者的一种信念态度，这属于理念层次上的问题。具体说是环保监察人员在工作中不使自己的判断受他人左右，不受个人偏见与杂念的影响，相对客观公正地形成监察意见。而实质上的独立性，主要指环保监察人员在组织地位、与被监督者关系上应独立，环保监察人员只有具有独立性，才能正确地实施监督功能，才能作出公正的环保检查鉴定和评价。
即使是像环保总局副局长潘岳这样一度意气风发、豪言要将“环保风暴进行到底”的新锐领导，近日也发出了“绿色GDP出台暂无时间表”的悲观言论，这就充分说明再坚定的意志也难抵现实利益纠葛的重重狙击，精神独立性必须依赖于实质独立的保障。“局升部”的环保监察获得了更多的行政权，但要将其转化为执法权，那么必须进行强化其权属独立性的制度重建———环保机构的设置应独立于其他职能部门，地方环保机构与其他职能部门互不隶属；环保监管人员应当能够独立地制定监督计划，执行监督程序，取得监督证据，能够独立地出具环保报告并在报告中揭露发现的问题，并在使用法赋执法权时不因“有求于人”而手软。
环保风暴的意义在于保卫国人赖以生存的自然家园，打击一切透支未来、将环境当作污染排泄场所的违法行为，环保机构独立执法权的确立，需要在政府重大决策参与、人员编制、职能、环保机构的建设上得到全面加强。
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