中国社会组织官僚化严重 与政府职能多有交叉

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王名

　　“婆家”难找,民间组织求解20年之困

　　●传统社会组织登记方式让八成“草根”组织处于非法状态,而合法社会组织却严重官僚化●刘淇建议政府和社会团体职能分开,此次行政管理体制改革的深化为社会组织发展留下空间

　　■本期嘉宾

　　王名：清华大学公共管理学院教授、副院长。主要研究领域：非政府管理，公民社会与治理，CDM与NGO参与环境治理。

　　杨团：中国社会科学院研究员、社会政策研究中心副主任。

近年主要研究NGO、NPO组织与社会发展。

　　商玉生：恩玖（NGO）信息咨询中心董事长

　　“以前是政府工作委托给妇联、残联等去做，现在要回归政府。这是一个大方向。”———王名

　　“我当了十几个非营利组织的理事，可是连成立一个组织都做不到，主要问题就是没有合适的主管部门。”

　　———杨团

　　“国内很多民间组织很官僚，因为跟政府有很多联系，有的职能就是政府分化而来的。”———商玉生

　　协会、民间组织过去都是到民政部门进行社团登记，而且，登记还有个条件，就是要有上级主管单位，也就是说必须找个挂靠单位、找个“婆家”才能登记，政社不分，政府和社会组织的职能不明晰，这样就导致社会组织很难发育正常。

　　———全国人大代表、北京市委书记刘淇

　　我国现行的社团管理体制于1988年确立。这一年，《社会团体登记管理条例》出台，其中规定，任何一个民间组织注册必须先找一个政府部门作业务主管单位，然后才能到民政部门登记注册。这就是我国的社团双重管理体制，而业界更愿意把此举称为“找婆婆”。

　　民间组织注册必须找婆婆。20年来，它所造成的后果是，只有20%的民间组织按照规定在民政部门登记注册，而80%的民间组织则处于非法的状态，而它们所做的，却是社会需求极大的公益性活动。双重管理不仅压抑民间活力，耗损社会资源，也扭曲了宪法赋予公民的自由结社权利。从长远转型来看，亦无益于构建有限政府、市场经济、公民社会的现代国家。

　　一种管理体制，如果造成绝大多数人违法，而只有少数人侥幸合法，这无疑说明体制的大弊。今年全国“两会”，全国人大代表、中共中央政治局委员刘淇建议，应加快社会组织立法，通过法律规范来促进发展。

　　社团管理改革从何入手，社会组织立法有何立意，当下和未来该如何衔接，本期国是开讲，邀请清华大学王名教授、中国社会科学院杨团研究员、NGO信息咨询中心董事长商玉生，共话社团管理体制改革，为民间组织长远发展商讨清理制度障碍。

　　社团登记方式有问题

　　中国高官首次将社会组织双重管理体制问题明确提出来讨论

　　南都：在十一届全国人大一次会议上，全国人大代表、北京市委书记刘淇表示，现行的社会组织登记方式有问题，政府和社会团体的职能要分开，并透露北京市政府和社工委目前正研究相关改革方案。刘淇建议重新研究民间组织找婆婆的必要性，您有何评价？

　　商玉生：我还是非常受鼓舞。我的印象中，这可能是高官中第一个这么直接、这么明白地把问题提出来。特别是双重管理体制问题，非营利组织都要有一个婆婆，一个主管部门，把这个问题明确提出来讨论，这是从来没有过的。其实我也很理解政府在管理民间组织时的一些顾虑，他们要考虑国家安全，社会稳定，也要考虑到可能会有其它势力介入搞一些对整个国家发展不利的事情。这种顾虑当然有它的理由，但不能因为这种顾虑，就在法律面前裹足不前。如果有一套制度，既能够让社会组织发展起来，又能够对此加以管理，出现问题能够及时查处，这还有什么好怕的呢。如果只是回避，出于一种防备，怕出事，就永远只能停留在低水平。

　　南都：NGO、NPO、第三部门、民间组织、非营利组织等等，都是同一个东西？

　　杨团：国际上相近的这类概念很多。日本在1999年出台的叫“特定NPO法”，没有用日文的非营利组织这个词语，而是用“NPO”。这个特定NPO法就跟国内学者提出来的非营利组织法是相关的。但是这里他们提的NPO概念，跟从美国翻译过来的有很大不同。美国1973年有人提出第三部门概念，后来讲非营利组织，之后是NPO变成一个单独的名词。NPO变成单独的名词，比NGO晚很多。NGO概念大概是60年代，从国际组织、非政治组织中产生的。这些非政府组织里面，有相当一部分是政治组织，甚至不是非营利的，不是我们今天讲的NPO的概念。后来国际上把NPO、NGO都混用，所以NGO就变成非营利组织代表了。

　　社会组织官僚化严重

　　因为跟政府有很多联系，有的职能就是政府分化而来的

　　南都：国内民间组织发展最迫切的需要是什么？

　　商玉生：民间组织的类型不同，问题也不同。比如，国内通常分成三大类，社团组织、民办非企业单位、基金会。在基金会这块，还有公募基金和非公募基金。它面临的问题不大一样。像行业协会一类，他们获得了政府的支持，他们的问题是如何从官办的变成为人民服务。现要所谓注册最困难的群体，主要是大量草根民间组织，国际组织的中国分支，它遇到问题又不一样。国内很多民间组织很官僚，因为跟政府有很多联系，有的职能就是政府分化而来的。他们主要是在这方面转变。还有一个税收问题。税收是国际上对NGO监管的一种手段。鼓励也好，限制也好，这是最重要的一种手段。通过严格的税收管理，达到监管的效果。国内在这方面比较差，存在不同的标准。

　　南都：这种双重管理体制是如何来的？

　　商玉生：目前的许多社会团体，不是从下往上长出来的。解放以后，实行人民团体的管理体制，基本上取消了民间组织，都是政府包办，这样延续下来。但当时全部都是官办的，这也无所谓了。关键是改革开放以后，民间大量的社会问题，需要起来做点什么，相当多的民办组织就兴起了。那么，这一部分团体要找到业务主管部门，就有很大的障碍。

　　杨团：在改革开放以前，中国有一些非政府但是和政府有密切关系的组织，比如八大群团等。这些组织的产生，一个是中国自己的传统，另一个是跟当时的苏联学习的。所以不能说中国没有社会组织，有的社会组织比如像工会，共青团，妇联等，它们都一直延续到基层。只是强化了这些组织的政府性，而把它的民间性给大大忽略了。改革开放以后，这些组织发展过程中，各个部门因为各种原因，包括为了给自己攒资源，就建立了各种各样的基金会、慈善会等等。不过我国没有给这些组织分类立法，而是以目前的体制统管起来。

　　草根组织“婆家”难找

　　到后来有相当一批非营利组织走的是工商登记，这是中国极特殊的情况

　　南都：草根组织在现行管理体制下怎么存活？

　　杨团：虽然我自己既属理论界，又是非营利界，我当了十几个非营利组织的理事，可是我连成立一个组织都做不到，托关系也做不到。主要问题就是，没有合适的主管部门。这件事情，已经困惑我们十多年了。据我所知，最早的一个机构，想要登记注册快20年了，一直做不到。所以，到后来有相当一批非营利组织走的是工商登记。这是中国极特殊的情况。现在这些组织只能有两个选择：一是不登记，没事则已，有事就说你非法；二是登记成工商，就得交税，就很窘迫，老得给人家解释。所以现在有些企业就自己做了，该交税就交税。这种情况是很多的。

　　南都：具体实践中，会不会也有所松动？

　　商玉生：实际上，现在就是民政部门也已经突破了双重管理体制。比如，民政部门又做业务主管部门，又做登记部门，怎么实现双重管理体制？一些地方采取类似迂回的方式，来突破双重管理体制的束缚。这个在法律上已经有发展的空间，已经有这个实践了，应该已经成熟了。最好的替代方案，就地方政府来说，完全可以在相应法规当中实现一些调整，用一些折衷的办法来使这个问题得到解决。比如说我们这个机构，在北京就很难注册成为一个民间组织，就卡在业务主管部门上。但在上海，完全类似的一家机构，它就可以注册到。现在从各个地方和我们的实践来看，证明它是在松动的，是可以操作的了。

　　人民团体体制需改革

　　各种基层单位有700多万家，可能要花10年或者更长时间来理顺一些体制

　　南都：改变双重管理体制，难在哪里？

　　杨团：应该说双重管理在早期是有意义的。因为那时社会整个规范、秩序没有建立起来。现在经济领域那块，早在十年前就比较有秩序了。遭遇的第一个就是政府障碍，如果把他们都砍掉，没有婆婆，会不会出事？这是一个问题。另外一个，这里有一个困难，我们的体制，比如外事，大量的组织要出国。这些组织现在出国就很麻烦，以前登记的组织要出国，都得左右折腾，最后用工商的名义，还好办一点。这不仅是政治上的问题，还包括审批等程序上的问题。这些问题都对我们取消双重管理体制有障碍。

　　王名：首先是管理体制要理顺。我个人认为，社会组织的概念比民间组织有它的优越性，但是内涵和外延不完全一样，社会组织的范围更为广泛一些。我把社会组织解读成除民间组织外，在社会领域内开展各种社会服务、社会中介的组织。很重要的是涉及到另外两类，一类是事业单位，一类是人民团体。

　　这次机构改革，在国务院的方案建议里面明确地提出，行政体制改革要涉及事业单位的问题。这两个问题是结合在一起的。而社会组织的问题跟事业单位也有非常密切的关系。事业单位就是使用国有资产开展社会服务的单位，就是社会组织，不过它使用的是国有资产而已。所以完全撇开事业单位谈社会组织是行不通的。但是当前把事业单位拉进立法，是一件非常荒唐的事情。因为事业单位在体制上首先就没有理顺。

　　第二个是人民团体。人民团体的各种基层单位加起来有700多万家，是很大的一个数量。工、青、妇，包括残联，20多家人民团体，各层的分支机构加起来数量是非常大的。人民团体也是提供社会服务，一般定义它为党和政府联系人民的桥梁和纽带，它也是社会服务、社会协调、社会沟通，所以也是社会组织。但是要把它纳入立法，就更荒唐了。可能我们要花10年或者更长的时间，来理顺一些体制。事业单位的改革，人民团体的改革，包括民间团体自身的改革与发展。三个问题解决以后，才能谈到整体的社会组织立法问题。

　　南都：长远来看，是不是要让事业单位和人民团体重新回到社会领域？

　　王名：今年搞大部制，我原来有个想法：建立社会部。所谓社会部，不是现行社会职能的整合。我原来的设想是，把妇女、青年工作、残疾人工作、慈善事业、社区事业等等纳入社会部的范畴。现在相当一部分由人民团体承担的职能，要回归政府。以前是政府工作委托给妇联、残联等去做，现在要回归政府。这是一个大方向。但后来我认为现在时机不成熟。因为大部制会分阶段实施，但这个问题也还是要在社会组织立法之前。我们一定要有《社会组织法》，但现在只能在民间组织的层面来看了。把民间组织替换成社会组织实际不是很合理，虽然当前来看很迫切很需要，但长远来看它等于是把相当一部分体制内的团体给排除在外。其实社会组织的概念是与体制没关系的。用社会组织的概念要慎重一些，特别是从立法上使用它。

　　统一立法尚不成熟

　　最好根据情况分门别类地去立法，最终整合建立统一的社会组织法

　　南都：民间组织的立法这些年有什进展？

　　王名：非营利组织立法，社科院法学所比较早，已经做了至少六七年了。清华和北大分别有两个课题组，也做了很多年。我们做的是非政府组织研究，后来也就参与了立法。后来向国务院法制办提交的法律草案，有三个不同的版本。而民政部从前年开始起草《中华人民共和国慈善法》，后来改成《慈善事业促进法》，最近这个慈善法已被列进国务院的立法计划。

　　现在来看，指的都是一个法律。像《慈善事业促进法》也好，《非营利组织法》也好，《社会组织法》也好，其实都是指慈善事业、社会事业，或者公益事业的主体立法，实际上是要形成一个专门领域的基本法。目前来看，这个是立法领域里的空白。从我个人来看，这个领域有很多问题是与法律结合在一起的，亟待通过法律来解决，通过制度层面来加大力度。但是现在出台基本法的条件还不成熟。特别是出台《社会组织法》，有些基本问题要解决。

　　杨团：我们没有非营利组织法，我们是把它放在慈善法里头———慈善法已经弄了两三年了，现在还在接着做。《公益事业捐赠法》里面有提到过，还有就是一些登记条例，比如关于社团还有基金会的。我们现在并没有专门的非营利组织这个概念，是不是需要专门的非营利组织法，这本身还是个问题。我比较怀疑是否需要专门的非营利组织法。首先就在于非营利组织是不是独立的法律主体，是不是需要以它为独立的法律主体来立法。

　　南都：有没有可能一步到位取消双重管理体制？

　　杨团：我觉得一下子取消双重管理体制是不妥的。原因还在于中国太大，各种想钻空子的哪里都有。现在全放开，就一定会乱套，只能分步放。哪个成熟哪个先放。最先成熟的，我看是行业协会。行业协会为什么一定需要主管？这是企业组成的行业协会，是经济类的行业协会，可以去掉主管。

　　第二个，可以考虑属于社会福利类。但这也需要把边界弄清楚。现在民办非企业单位里面，大量是福利院、残疾人的福利机构。他们根本就挣不了多少钱。但也要分清楚哪些是，哪些不是。

　　这两类之外的第三类，估计政府就不愿意干了。一些支持非营利组织发展的培训机构，支持农村合作组织发展的、以人力资源为本的培训机构，他们也难自负盈亏。现在的培训机构有很多类，面向市场的这一类是可以挣钱的。但有一类专门对着非营利组织和农村组织，这一类很少。因此，要根据发展的情况，分门别类，哪些可以无主管，就鼓励他发展，让他能很快登记注册。这种方式就能把社会资源很好地进行重新分配和整合。

　　南都：在暂时不能统一立法的情况下，如何解决现实需要？

　　王名：一个想法就是，相关问题相关立法。比如行业协会，加快行业协会单独立法。基金会加快基金会的单独立法，社团、民办非企业单位、事业单位等，分门别类地去解决。解决到一定程度之后，通过一个统一的基本法来整合。现在立法解决的只能是民间组织的问题，比如说《民间组织法》或者《社会组织法》，它解决不了大问题。解决不了体制问题的话，这个概念就用得比较可惜了。想解决监管体制的问题，就解决监管体制的问题；想解决登记门槛的问题，就解决登记门槛的问题；想解决税收的问题就解决税收的问题，都个别地去解决。解决到一定程度之后，统一立法的时候就基本上没什么障碍了。

　　杨团：我们跟其他很多国家不同，我们的法律是一法订终生。其他国家法律出台三年五年就修改，有的甚至一年，尤其是日本韩国。法律开始有一个大的框架，包容度比较好，接着很多东西根据时间、条件、环境、阶段的变化再修改都是可以的。所以我认为，法律要出得快，要常常修。比如社团法，三年前就已经提出来给了人大，到现在还没批下来，为什么呢？就是因为立法排队的太多了。好多法都在排队等着批。开会大家讨论的时候，不是这个委员不同意就是那个委员不同意，最后干脆这个法就都甭说了。这样一来，后面排队的法就永远排不上了。

　　管理需要灵活政策

　　非营利部门的注册，国外根本就不是问题，我们喊来喊去，好像是很难的问题

　　南都：国外的草根组织如何得到政府承认？只需自立门户？

　　商玉生：非营利部门的注册，在国外根本就不是问题，我们喊来喊去，好像是很难的一个问题。国外关注的是，在你注册以后，我对你的管理。如果你申请免税政策，那就有一套东西，你应该干什么。政府在那儿等着你，只要你申请，得到相应资格，你就可以活动。在你申请成功以后，政府就有一套措施，在管理上你要对政府负责，有一些报表可以去查。这个权利义务是对称的，但我们国内现在不是这样的。

　　杨团：日本有一大批草根组织，这种组织小到甚至只有一个人两个人。这样的一些组织长期都得不到支持和帮助。日本大量的非营利组织，或者叫NGO吧，其实都是政府起了很大作用的。比如说它很早就有报恩会，有很多学校的财团法、老人院财团法，还有很多的社团法，它的这些财政法案实际上很多是有政府背景的。但随着工业社会的发展，那些小组织也兴起，比如说老百姓看到一些什么事情，自己想要解决一些什么问题，比如说想要保护乌龟的时候，他们就找不到合适的法律来支持。所以多年以来，这些小组织就对政府就有意见，要求政府给他们一个方式，让他们有独立的法律地位。大概1998底1999年初，日本就出台了一个“特定NPO法”。它用了“特定”一词，这样区别的意思是：这些NPO都是草根组织，它们其实一直存在着，只是没有给他们登记而已。关于特定NPO有一套规范，而且都有很大的优惠。

　　南都：能否用备案制解决这些草根组织的合法问题？

　　杨团：我感觉备案制比较好。因为备案制的概念很简单。比如在地方社区里头，我们可以在街道做备案。在街道备案的概念，就是备案的机构有多少人，做什么工作的，工作的资源经费大概是怎么回事，关于这些有一个规定就可以了。另外最重要的一点，备案制是鼓励群众自发的行动，它能使草根组织自身得到发展。

　　备案的组织如果是一种互助组织，比如，钱是大家一起掏，大家一起去玩越野等，这些就可以备案。备案和不备案的区别在于，备案的组织是不是能够得到政府某些方面的支持，这些是可以商量的。比如组织可以跟政府商量接受捐赠，当然你不可以去募捐。备案制这个事情，应该专门提出来讨论，可以作为一个条例，倒不一定立法，可以在社团法有那么一个细则规定。从框架来讲，我不认为需要对非营利组织立专门的法律，最好的方式还是修正原来的法律。

　　民间组织社会需求大

　　管理只是为了更好发展，如果不发展，你管理谁呢？

　　南都：从改革取向上看，是侧重激发社会活力，还是重在规范？

　　杨团：在进行非营利组织的双重管理机制改革时，一定要和国家大的社会政策导向结合。社会导向急迫要发展的就实行无主管，否则就让他管着吧。在政府权力下放过程中，要分步来，和自己的管理水平相符合，必须要实际才行，否则实行不了。所以哪些是无主管的，可以该放开的，这个概念要做专门的研究，拿出方案，作为《民办非企业单位登记管理暂行条例》的附件，或者修改条例。无主管的层级可以下放给民政部，民政部批了就能做。不要永远放在国务院这个层级，让民政部自己甄别，这样就快了。

　　商玉生：我觉得原来提出并举的方针不错，就是促进发展与监督管理并举。但要认识两者的关系，促进发展才是硬道理，也不是无序地发展，所以也需要一种管理。但管理只是为了更好地发展，如果不发展，你管理谁呢？民间组织这个部门，社会的需求很大，有许多热心人在做，他们有一种强烈的使命，一种强烈的愿望，加上社会又有需求，这不正是我们需要做的事、需要鼓励的事情么？因此，我认为立法的根本目的，就是为了动员和鼓励更多的人参与，为了社会的发展稳定。

　　统筹：本报首席记者 南香红

　　采写：本报评论记者 龙科 实习生 郑洁芹 陈刚 陈然