解读四川官员十年基层民主改革路
忽然十年
-杨 敏
大雪无痕，才留下的新鲜印记顷刻间暧昧不清。
窗外万籁俱寂，唯有雪花落地的簌然之声。所有起伏将在一夜抹平，发生过却没有踪迹。
寒夜里似乎又听到梁簌溟的那句名言：个人永远不会被发现。
守着2008年初极冷的寒夜，我们想要回望过往十年的一些个体，他们在四川，他们被媒体统称为“政治明星”，抑或“改革官员”，因此，如果从地缘因素出发，我们更情愿将他们看作一群。这些人，经过巴山蜀水熏染，几千年耕读文化在他们身上结晶而成的新“士大夫”特征———反思精神、忧民情怀、勤于开拓。他们以激越但并不张扬的个性，将郭沫若定义的川人特性淋漓尽致地呈现出来，“丰富的革命性、彻底的建设性”，无论在张锦明、李仲彬、刘谦祥的身上，还是在冷刚、白刚、曾万明身上，这种“和而不同”既是一种人生境界更是职业操守。
对于这些政治精英来说，人生画卷能有多少个十年可供泼墨；对区域政治发展来说，这一页页翻将过去的三千多个日夜，到底发生了哪些变化？想要回答这些问题，需要细致耐心的梳理。
细说从头，我们选择1998年作为起点，原因在于，那一年的最后一天，蜀地一个偏远的小乡步云诞生了中国第一个直选乡长，当6236位乡民在雨中紧握手中的选票，庄严郑重地履行选民权利的时候，那一个时刻所汇聚的民主温度，纵然跨越十年至今没有冷却。
那一天，步云乡民是踏着泥泞而来，这无疑成为中国基层民主改革的一大隐喻。随之而来的争议以及叫停，使得当初的改革者张锦明不得不“退守”体制内寻求空间，一个身形单薄的女子，肩上载负着沉重的社会期待，所幸的是，四川移民文化浇筑而成的宽容政治环境，从一定程度上消解了改革风险。
“张锦明们”是孤独的，在改革措施不能见容于体制时，他们在逆境中透出一丝蜀人特有的旷达，即使成为“孤星”也能坚守心中的精神坐标；而当腾挪空间一旦来临，他们一定会运用政治智慧，在仕途上溅起几朵瑰丽的浪花。
十年时间，“张锦明们”在基层民主改革上的坚守，令四川成为中国选举民主创新最为活跃的地区，而2003年之后，在成都周边城乡统筹试验场，冷刚、白刚、曾万明等改革者的集体登场，标志着地理意义上的四川盆地真正实现了政治意义上的板块隆起。
为什么是四川？偏居西南的蜀地为何成为中国政府创新最活跃的地区之一？
改革创新作为一个合力体系，其文化、社会、经济、地缘诸多要素究竟发生了什么样的耦合，才成就了四川这一创新板块？
四川与浙江，同为斩获中国政府创新奖最多的区域，一个偏居西南，一个位居沿海；一个经济相对落后，一个经济充满活力；一个政治明星、改革官员辈出，一个在区域创新活动的背后却难以发现 “人”的踪影。为何人们会将注意力集中在“四川的人”，而对后者的关注则是“浙江的事”？
诸多疑问，都需要一一给出答案。
蜀地出“官”
-本刊记者 杨 敏
我们不难理解，遂宁的张锦明、荥经的胡昌升、巴中的李仲彬以及平昌的刘谦祥，他们出现在盆周、大山地区，而不是出现在成都周边的平原地区。
1998，蜀官“政治年”
1998年初，41岁的张锦明履新，担任雅安市市中区区委书记。
张锦明面对的是一个亟待振衰起弊的“摊子”，是年2、3月接连发生的几起大案，将3个乡镇的主要领导掀翻下马，情况最严重的宝石镇除了一个镇党委副书记外，其余班子成员均卷入“旋涡”，宝石镇政府一下子成了空壳政府。
“这是对干部人事制度发出的一个严重警报”，张锦明说：“我们不怀疑每个人都有选出好干部的良好愿望，但是仅有好愿望是不够的，还必须有好制度作保证。”在区委常委会上，张锦明态度坚决地主张改革原有的选任办法，要对保石镇镇长候选人实行“公推公选”，伺后，68名干部报名参加了竞选，通过考试取出前6名，再通过答辩选出前两名，选举人则由宝石镇各村干部、村民代表、人大代表共100多人组成。
向道全，这个根本未曾进入组织部门视野的年轻人，成功地从“票箱里跳出来”，成为全国第一个公选镇长，如果按照传统干部任命途径，在另一个乡镇担任组织委员的他离镇长之位还很遥远。
从公选镇长到直选镇长，张锦明承认，这一跨越几乎没有太多的酝酿。1998年11月，一段对话促成了市中区乡长直选探索，这是在横山镇镇长公选期间，一位干部与村民代表的对话：
村民：“这回选举好，比以前好。但他们还是上面派来的吧？”
干部：“不，这是你们自己选的。”
村民：“不对，这6个人是怎么来的呀？”
干部：“这是他们自己考来的呀。”
村民：“我们怎么知道他们是考来的？要说是我们自己选的，那就应该一开始就让我们来选。”
既然百姓认为公选仍然不能保证足够的民主，那为什么不一步到位尝试直选呢？经过紧锣密鼓的筹备，1998年12月31日，步云乡以公开竞选、秘密划票方式，6236位乡民选出了自己的乡长谭晓秋。这样一个看似偶然的事件，成为中国基层民主改革一个标志性的节点，也将张锦明推向了舆论的风口浪尖。
同样是在1998年，39岁的李仲彬也迎来他人生的一个转折点。
3月5日，担任成都市消防支队支队长的李仲彬一身戎装，代表“成都119”向社会公开承诺：“有警必出，有灾必救，有险必抢，热情服务”，这平平常常的16个字，标志着中国消防从降火伏魔延展到抢险救援和社会救助。创新119，可以视作李仲彬军人生涯浓墨重彩的一笔。是年9月，李仲彬悄然“着陆”，在成都下辖的新都县担任县委副书记。
李仲彬正式步入四川政坛。
1998年12月，另一个享誉四川政界的官员也踏上了从政之路。胡昌升，这位成都理工大学的副教授离开三尺讲台，在成都市锦江区担任副区长。3年后，名不见经传的胡昌升在他仕途的“第二站”一夜成名。2002年12月20日，胡昌升在荥经县委书记的岗位上仅仅一个半月，这一天，他以普通党员的身份参加党代表选举，成为中国共产党历史上第一个参加竞选党代表的县委书记。荥经县党代会的常任制试点也由此发端。
1998年，可以说是四川政坛“造星运动”的特殊年份，张锦明走向峰口浪尖，成为闪亮的政治明星，而李仲彬和胡昌升同时开启政治生涯，这三个人可以说是四川基层民主改革的代表人物。是年元月，冷刚也主政一方，开始担任双流县县长，白刚则在锦江区担任区长，相较于基层民主改革，后者领衔的城乡统筹试验让他们成为政声卓著的改革人物。
体制内变革者
对于直选乡长的改革风险，张锦明并非没有足够的预见。
1998年12月22日这一天，冬至。大雾笼罩，张锦明的汽车驶在浓雾里，一阵孤独感抓住了张锦明的心。这一天距离步云直选只有9天时间，她填了一首词《如梦令·冬至》：寒凝水天云愁，雾里隐约孤舟；时见帆影动，又听浪打沙鸥。激流，激流，可知那船沉浮？
“孤舟”、“沉浮”，张锦明的担忧在字里行间若隐若现。
1999年1月19日，《法制日报》发表了《民主不能超越法律》一文，指出直选乡长违法。因为，乡镇长人选一向由上级党委圈定，然后由当地人民代表选举通过。张锦明推动的步云直选，改变了基层行政首长的产生方式，步云直选破坏了“规则”。中央编译局杨雪冬研究员在接受《决策》采访时认为，关于步云合法性的争议一方面说明了民主改革触动了制度性障碍，另一方面也说明不同的群体会根据自己的需要来运用“民主”话语。
“民主在思想家那里是价值，在政治家那里是理念，在掌权者那里是机制，在农民那里是程序”，张锦明承认，她遇到的阻力或争议是一种潜在的，但又是深层次的分歧。其实，早在1998年5月，四川省委组织部曾经在眉山市青神县的南城乡进行过一次秘密的乡长直选试点工作，但是这一尝试在几年之后才解密。因此，从这个意义上来说，正是因为有南城乡直选在先，上层对步云选举的暧昧态度才消解了张锦明仕途上的凶险。
到2001年乡镇换届的时候，步云乡选举程序发生了微妙的变化，从先前的直选乡长变为直选乡长候选人，然后交由人大定夺。这样一来，规避了第一次直选的政治风险。观察家发现，张锦明的改革策略和重心开始变化，她从一个激越的“快半拍改革者”演变为一个温和的“体制内变革者”。
张锦明的“退守”与其说是对风险的规避，不如说是改革策略的调整。从一步到位到循序渐进，从突破体制到遵从体制。作为四川基层民主改革的代表人物，张锦明改革转向党内民主层面。其实，真正风向标的变化是2001年四川省委组织部的一个导向性规定，明确要求不再进行乡镇长直选，而鼓励探索乡镇党委书记直选工作。
从宏观环境看，四川基层选举改革的转向，与人们对即将召开的十六大的预期有很大关系。2002年11月，十六大明确规定“党内民主是党的生命”，党内民主改革出现了开阔的操作空间。
继而，在张锦明之后，四川政坛又涌现出几颗闪亮的政治明星，他们在党内民主改革中颇有建树，其中“风头最健者”就是李仲彬。
他注定不是一个温吞、“安分”的人，不论走到何处都不会甘于平庸。2001年元月，李仲彬转正新都县县长，2002年12月担任新都区(原新都县)区委书记，自此，他可以把法定权力发挥到极致。从开放三会到公推直选乡镇党委书记再到民评官，选举———管理———监督，民主运行的各个环节新都政改无不涉及。李仲彬将自己在新都的工作称为一场民主启蒙。
2005年9月，李仲彬调任四川最贫困的巴中市，次年担任巴中市委书记。对于李仲彬的擢升，一位四川本地观察家认为没有悬念，因为他在新都非常出彩，但是，让李去巴中出乎意料，或许，让李仲彬这样一个充满激情的理想主义者去搅动困顿的巴中，正是一种刻意的安排。事实说明，李仲彬的巴中政改同样出彩。
出彩是否一定能够赢得喝彩？
杨雪冬说，“四川基层民主改革经过10年发展，今天已经不再像当年那样令人血脉贲张，原因在于人们对待政治更为理性和现实”。在他看来，十六大的召开直接导致四川的基层民主从政府层面转向了党委层面，此后出现的各种类型的党内民主改革只是对中央精神的呼应和落实，已经不具备纯粹“创新”意义。
由此可见，“张锦明们”只是变革者而不是创新者。
盆地与盆周，不一样的“故事”
成都、雅安和巴中，代表四川三种典型地区，即盆地(平原)、盆周(丘陵)和大山。如果仔细观察四川近十年出现的政治明星抑或改革官员，就会发现一种符合政治地理现象的规律存在，即社会政治现象的空间分布与地理环境有着很大的关系。
四川省委党校党建部主任彭穗宁接受《决策》采访时分析说，四川选举改革最多的地区并不是经济基础较好的盆地地区，而是盆地周边丘陵地区，以及更外边的大山地区。也就是说，四川基层民主改革发展存在着区域不平衡的现象，那么，有没有数据支持这种观点？
中央编译局比较政治研究所的赖海榕博士，曾于四川乡镇选举改革高潮期对此进行过调研，掌握了许多有说服力的数据。2002年4月止，四川全省40%的乡镇实施了竞争性选举，他指出，“这是平均数，有些地方实施竞争性选举的乡镇多于这个百分数，有些地方少于这个百分数。雅安市、巴中市等地达到100%，由此可以肯定，有些地方实施竞争性选举的乡镇占该地乡镇总数的比例，会远远低于40%这个平均数”。赖海榕在与四川省一级相关人员的访谈中获知，成都实施竞争性选举的乡镇数和比例较低。省一级的干部推测，成都的区县很可能只有一两个乡镇实施竞争性选举。
由此，我们就不难理解，遂宁的张锦明、荥经的胡昌升、巴中的李仲彬以及平昌的刘谦祥，他们出现在盆周、大山地区，而不是出现在成都周边的平原地区。
那么，为什么盆周和大山地区会成为四川选举改革的温床？彭穗宁从文化的角度分析认为，盆周和大山地区更容易沉淀一些传统的文化，特别是“湖广填四川”，移民文化中缺乏主体意识，对寻找“带头人”有天生的要求，从耗散的角度讲，由于地理隔绝因素，这种传统意识积淀深厚。这些地区的农民来说，对选举改革期待更多。
彭穗宁的分析只能说明盆地大山地区农民，更需要选举改革给他们带来好的“带头人”，那么，这些地区官员推进选举改革的动力到底是什么呢？赖海榕在遂宁、雅安、南充、巴中四市多个乡镇调研后得出的结论是，“推动乡镇竞争性选举的目的是摆脱困境、减轻负担或提高效能，一旦这些方面的压力减轻或消失，继续推进乡镇竞争性选举的动力就会减弱或消失”。
从这个意义上来说，成都周边地区，作为省域政治经济中心，其经济发展基础和基层治理能力方面的条件更为优越，基层存在的问题也不像盆周、大山地区那样纠结复杂，这一地区的官员在基层民主改革方面动力不足是必然的逻辑。尽管“盆地与盆周，不一样的故事”这样的表述，不足以解释成都辖内为何出现了新都政改，但是2003年之后，在成都城乡统筹试验场上，冷刚、白刚、曾万明等改革官员的集体登场，促使人们对成都改革甚至是四川改革的注意力出现了转移。
正如杨雪冬所言，随着城乡统筹改革推动者的出现，张锦明们淡出了人们的视线。对于大众来说，后者的行为更能给他们带来实惠；对于上级部门来说，后者的行为也不具有任何政治风险。这些推动民主的官员肯定会有失意，但是，从整个政治文明发展的长时段来看，他们无疑占有自己的位置。■
“蜀官”是怎样炼成的
-本刊记者 徐浩程
从1998年步云乡直选迄今，四川渐进式改革已整十年。十年间，其改革创新如此密集，以至于夹裹其中的个性官员之多，足以被看作一个群体。问题是这个群体、这群行动者为什么会出现在四川？他们是如何炼成的？是什么在背后推动他们走过十年的历程？又将走向何方？
在中国，地方政改冲动背后通常都站着一位“卓尔不群”的官员，四川也不例外。
从1998年步云乡直选到雅安、新都政改，再到城乡统筹改革，四川“快半拍”的渐进式改革迄今已整十年。十年间，其改革创新如此密集，以至于夹裹其中的个性官员之多，足以被看作一个群体。
有人认为他们很有改革创新意识，有人认为他们非常精准地反映了中国渐进式改革的内在逻辑与背后精神，但也有人认为他们与其他改革试点地的官员并无不同，甚至认为“他们”这个群体并不存在。
尽管如此，有一点却可以肯定，在四川十年改革历程中，他们是具体措施之外最耐人寻味的篇章：正是由于“张锦明们”的探索，四川乃至中国的基层民主才不断开创出新局面；而当人们慨叹其已行至上限时，在城乡统筹领域，另一个群体开始浮现，让蜀地再次迸发改革的冲动，并最终为成都戴上“新特区”的桂冠。
显然，社会转型的起点在于行动者的出现。那么，这些行动者、这个群体为什么会出现在四川？他们是如何炼成的？是什么在背后推动他们走过十年的历程？又将走向何方？
悄然登场
在四川，“张锦明们”是随着《村民委员会组织法》更迭的契机登场的。
1998年，原《村组法》在试行10年后修改并正式颁布已不可避免，对村民自治的总结与反思迅速成为一个热点波及全国，这其中包括四川。1998年3月，四川在巴中召开现场会，总结推广该地公推公选乡村干部的经验。
“正是在这次会议上，四川提出可以将公推公选的做法扩大运用到乡镇上去。”四川省社科院政治所所长郭丹向《决策》分析道，尽管这只是一个提法，却为“张锦明们”登场提供了政策空间，即便在全国这也是第一次。
此后，四川继续在成都召开相关会议，对改革乡镇领导干部选任制度进行部署。不久，遂宁即成了第一个吃螃蟹的地方———1998年6月，遂宁保石镇选出中国第一位公选镇长。
保石镇的出现带有一定偶然性，按照此后媒体的解读：由于该镇干部集体挪用公款，让时任遂宁市中区区委书记的张锦明决定通过公选来“规避挑战与风险”，但其做法却暗合了四川高层的意图。当年9月，张锦明在一次会议上介绍保石镇公选经验时，立即引起四川有关部门与领导的重视，并得到鼓励。这对其他官员的刺激与鼓舞可想而知。
而就在9月，四川公布的《乡镇党政领导干部选拔任用工作暂行办法》彻底解除了“张锦明们”的后顾之忧，该办法明确规定“推荐乡镇的某些领导职位人选时，还可以采取组织推荐、群众推荐、个人自荐与考试考核相结合的方法。”接下来，四川基层官员引领的乡镇民主选举改革在各地渐次出现也就显得水到渠成了。
在1998年剩余的那几个月里，巴中公选了乡镇领导干部1812人，绵阳也在11个乡镇进行了相关试点，而南充南部县更是将全县79个乡镇的178个副乡镇长职位全部公开，采取组织推荐、群众举荐与个人自荐相结合的办法，产生初步候选人，再经演讲答辩确定优胜者。至年底，这些改革渐趋高潮与成熟，形成了遂宁“混合投票”公选、巴中与南充“量化淘汰”公选、绵阳“代表直接投票选举”等多种模式。
就在此时，历史又回到了它的起点：遂宁。1999年初，张锦明在遂宁步云乡导演了一场乡长直选的大戏，将四川基层民主改革推上了最高点。步云直选的成功得益于此前中组部在眉山南城乡进行的直选试点，“正因为有城南乡的直选试点在前，四川才对步云乡采取默许的态度。”世界与经济研究所所长李凡告诉《决策》。
尽管如此，其争议并未因此而减少。在直选引起巨大争议之后，四川开始守口如瓶，众多改革举措及背后的官员被掩盖起来。2003年，四川平昌县公推公选乡镇党委书记经新华社内参曝光后，平昌县委组织处处长周国庆笑说：“我们是在1998年就开始搞了，前几年一直没往外说，现在到处都打电话来要材料，我们又得倒过来再回忆。”
就这样，这个群体在1998年前后悄然登场。
“没有天生训练也有职业要求”
当时，类似的改革并不独现于四川。1999年初，深圳大鹏镇即在换届中试行了“两推一选”的选举方式。在此前后，见诸媒体的还有河南新蔡、福建莆田与龙岩等地的改革。
“当时一个大背景是十五大提出要‘扩大公民有序的政治参与’，乡镇选举改革成为重要途径，所以全国均有试点。”中央编译局当代马克思主义研究所研究员赖海榕分析道，“这其中四川的发展尤为显著，没有哪个地方像四川那样如此大面积地悄然试验，其他地方均是极少而分散的试点。”
那么，为什么是四川？为什么会在四川出现如此多的基层官员推动大范围的基层民主选举改革？
四川省委党校党建研究室主任彭穗宁教授当年在天全县的调研经历也许可作一个注脚：“当时我观摩了一次乡镇公选，发现在投票结束后，当地农民宁可中午吃方便面也不愿离开，直到组织方当面把票撕开，点了。我问他们为什么不走，他说‘我怕你们搞歪的(作假的意思)’。”
“在当时，四川农民与沿海等地农民最大的不同就在于，他们没有沿海的那一套经营经验，没有市场、没有人脉，农村改革后，他们又在事实上变成了单个个体。作为弱势群体，他们想要实现自己的利益就必须寻找一位好的代理人，这对他们而言至关重要。”彭穗宁教授向《决策》分析道。
现实中，他们对由传统方式产生的乡镇干部的认可度正在下降，一个典型的案例是南部县当时就发生过多起群众告状或静坐要求撤换干部的事件，其中最严重的是1996年，该县14名乡镇长候选人中有4名居然被乡镇人大否决，前所未有。“在这种情况下，他们肯定希望能选自己熟悉、甚至与自己吃过饭或喝过酒的能人来做他们的代理人。”彭穗宁笑道。代理人涉及利益、选举涉及代理人，这对他们来说是一个简单的逻辑。
因此，选举的政策空间一旦出现，四川农民自然会生成强烈愿望去推动，为官员推动选举改革提供了顺应民意的充分理由。“四川农民对选举没有天生的训练，也有职业的要求。”彭穗宁教授说。
而有这种职业要求的不仅是农民，还有那些行动起来的官员。
保石镇贪污案直接触动了张锦明推动公选改革，但在这批官员的行为逻辑中，这种在矛盾激化下进行选择的情况并不具有普适性。“过分激化的矛盾更有可能会使稳定成为地方政府的头等大事，进而阻碍改革的出现。”赖海榕分析道，“在适度的矛盾外一个更为重要的原因是这些官员的现实需求：现实中大量的矛盾在基层，但由于体制内的资源有限，基层急需通过新的选举方式，把部分社会责任分配到体制外去。”
例如在1998年，南部县一个巨大的现实是总投资6.5亿元的水电站如何才能开工建成。“由于县财政财力有限，南部县当时决定向全县居民借款，农民每人500元(均摊至3年)，干部与职工每人1200元(均摊至3年)。”赖海榕说：“因此，在紧接着的乡镇换届选举中，县委县政府就期待通过公推公选上来的干部能有能力、有新思维和新方法完成筹集资金工作。其逻辑就在于：通过竞争性选举，将基层干部的、普通群众的积极性与主动性调动起来，才有可能在体制内没有财政资源的条件下，调动体制外的资源。”
据中央编译局相关专家在四川的调查，这一现象并不止于南部县，雅安比南部县更希望通过选举改革提高乡镇汲取资源的能力，并试图借此重新分配经济建设与社会事业责任。而正是这种坊间与官员“职业需求”的结合，使得四川有别于其他地区在1998年前后出现大批基层官员践行民主选举改革，并走得更远。
传统与文化的影响力
云贵川，从这个简称中已足见三省地缘的相近性。1998年，在“职业需求”的驱动下，四川相较沿海等地出现了大批行动起来的官员，那么，这批官员为什么仅现于四川，而非地缘相近的云贵呢？
追本溯源，非独现实条件，四川悠久的改革传统与文化传承，应该也是催生改革官员产生的要素之一。
四川从不乏改革者。
30年前，四川广汉金鱼公社在全国率先推行联产承包责任制，向阳公社则第一个摘下人民公社的牌子。“这是四川人吃的第一只螃蟹，与安徽小岗村一起推动了中国农村改革的发展。”四川省社科院政治所副所长涂秋生向《决策》梳理道，“此外，在1979年，四川宁江机床厂首先打破‘生产资料不是商品’的思想禁锢，把一则向国内外订货的商业广告，悄悄登在了《人民日报》上，成为全国改革的排头兵。”
涂秋生分析道，这是中国1956年以来的第一则生产资料广告。后来，薄一波同志专门讲，这条广告在中国工业经济体制改革中立了功，与其他5家企业共同拉开了国企改革的序幕。“这是四川人吃的第二只螃蟹。”
在基层民主选举上，四川也曾走在前列，具有优秀的传承。
据四川省委组织部2003年完成的一个专题研究报告显示，四川基层民主选举改革的历史可以追溯到1988年，改革的“第一次高潮是在1988年至1989年。主要在川东的达县、川北的南充等地区的部分县市展开，地县党组织按照党的十三大关于引入竞争机制、发展基层民主的精神，在部分乡镇进行了公开竞聘乡镇党委书记、乡镇长和副乡镇长的试点工作。”
这一说法在遂宁得到了印证。遂宁市委组织部部长雷世界说，遂宁从1988年就开始进行了公选县处级干部的改革，而且在此后长时间保持了公选乡镇党委领导人的传统。
这些或相关或不相关的改革传统，足以对此后的官员形成心理与行为上的暗示与惯性。而在文化上，这种暗示更多地表现为文化的包容性。
“巴蜀文化具有很强的包容性，‘天下未乱蜀先乱、天下已治蜀未治’、‘盆地即天下’用这两个具有明显差异性的语言来形容一个地方，就足见其包容性之强。强烈的包容性导致的一个倾向就是异质的产生。所以尽管在外界看来，四川文化具有安逸求稳的一面，但其中有部分人清醒地意识到这种文化特点的消极作用，矫正意识比较强烈。”四川大学蔡尚伟教授告诉《决策》。
这种矫正行为在四川似乎从未停止过，其中较近的几次包括：上世纪80年代四川省委省政府发起的“反思盆地意识”，以及其后成都对农耕文化、麻将作风的讨论。而巴蜀文化的包容性使四川对于这些矫正行为给予了一种难得的宽容。
这样，在保守、矫正、宽容的相互撞击中，矫正行为与“拔尖”人物赢得了一个难得的文化背景。
同时，四川尤其是成都文化是强烈的市民文化，具有一定的现代意义。另一方面，四川自古就有“西部大省”的情结，这种情结使当地公众与媒体乐于把当地的“英雄”推出去。“所以，在四川做出令人震惊的举动也就不让人奇怪了。”中央编译局研究员杨雪冬告诉《决策》。
历史留给四川人的改革传统与文化传承，培育了四川这批官员群体性出现的土壤，但这批官员能一跃成为一个群体并逐步成长的历史缘由却不止于此。
开放的组织系统
2001年，这个群体走到了一个命运的转折点。
由于直选突破了现行选举法，全国人大常委会对步云乡直选明确表态不予支持。2001年，中共中央向全国转发了全国人大党组关于作好乡镇换届选举工作的意见，即12号文件，其中明文规定各地在换届中，不得对乡镇长进行直接选举。
“这个文件被大多数地方政府理解为反对乡镇选举改革试验。”赖海榕分析说。四川的这批官员与其改革本身一样走到了十字路口。
就在此时，一直隐身于改革背后的组织系统，走上前台。2001年9月，四川省委组织部下文要求除少数民族地区，至少1/3的乡镇在当年换届选举中要采取“公选”的方式。因为这个文件，四川政改及其背后的官员获得了与深圳等地完全不同的发展路径：深圳大鹏镇等地在换届中回归至原有方式，而四川的选举改革则继续发展。
由于有省委组织部的文件在先，在当年的乡镇换届中，四川雅安市委、南充市南部县委、巴中市委、遂宁市市中区委均颁布了指导换届选举工作的专门文件。这些文件明确规定，在县委组织部门确定一个乡镇领导班子成员的候选人之前，必须进行一道对候选人预备人选进行公开选拔的过程。候选人预备人选通过公开报名产生。
到2002年初，四川除3个少数民族自治州外，有近一半的乡镇“公推公选”出了5447名乡镇领导，1/3是党政一把手———787名乡镇党委书记与942名乡镇长。其中，巴中、泸州、雅安等地所有的乡镇党委书记均是通过公推公选产生。四川基层民主选举改革的第三次高潮形成。
“其实，在1998年那次高潮中，就已经闪现着组织系统的身影了。当年选举改革的起源是省委组织部给出的政策空间，在整个过程中，组织部也一直采取‘允许看’的态度，这对调动各地官员的积极性，使改革大面积的铺开起到了重要的作用。”四川省委党校副校长李锡炎告诉《决策》，“更重要的是，在步云乡直选引起争议后，组织部及时将各地的改革掩盖了起来，很好地保护了这批官员。”一个典型的例子是张锦明：在步云乡直选之后，张锦明不仅没有被问责，反而调任遂宁市副市长。
此后，四川省委组织部更是开始打造开放的组织系统，与中组部等国家部委在川的试点形成呼应，共同推动着四川政改的脚步。
不过在赖海榕看来，“12号文件”虽然没有抑制四川选举改革在数量上的突破，但抑制了选举开放性与竞争性的深度发展。更重要的是，由于这个转折点以及组织系统在改革中作用的强化，四川政改开始呈现渐进式的特点，其背后官员也逐步演变为“体制内的变革者”。
不断寻找腾挪的空间
经此前数年的积累与铺垫，2003年以后，在惯性的推动下，四川这批官员开始在政策空间内突破条件限制，寻找新的改革着力点。这其中官员个性因素也因部分摆脱条件限制而显得尤为突出与重要。
2002年，张锦明调任雅安市委常委、组织部长，在党代会常任制试点的基础上重操选举，仅一个月，雅安下辖的雨城区、荥经县就实现了中共历史上的第一次县级党代表直选。此后，她又将选举扩展到权力体系中的党委、人大、政府、政协，甚至连妇联亦未错过。同时，由于新都区区委原书记李仲彬的强力推动，“新都政改”开始浮现于四川政改版图。
不过值得注意的是，由于这些人的推动，四川基层民主逐渐从前段的选举转向后段的监督。
从2003年开始，新都每半年进行4个层面的“民评官”，“不称职”票超过30%的组织部门将依法启动罢免程序。当年8月，新都各部门、各镇与人民团体等的代表对区党政领导班子分“好、中、差”三个档次进行了民主测评。测评结果向全区公开，刊登在次日的《新都报》上。2005年李仲彬调任巴中市市长后，更是将测评的民主监督作用发挥到极致。
而张锦明则将这种方式运用到政府决策中，在雅安发起“你心中的新农村”大讨论，引导农民在各乡镇讨论新农村建设方案，然后在市一级平台对这些方案进行讨论、评选，以确定雅安新农村建设的重点。
四川官员寻找到的另一个着力点就是城乡统筹。
2003年，在四川省委常委、成都市委书记李春城的推动下，成都从规划开始推进城乡一体化改革。此后不久，成都周边旋即出现锦江区委原书记白刚打造的“五朵金花”、双流县委原书记冷刚探索的“三集中”模式。这不仅让蜀地再次迸发改革的冲动，而且最终为成都戴上“新特区”的桂冠。
2007年末，成都市新都区委副书记麻渝生调任成都市委组织部副部长。在“‘新特区’是否包括民主试验”的疑问声中，这位“新都政改”参与者的上任给外界留下众多想象的空间，其中之一即是四川自发的基层民主改革与城乡统筹改革能否在新特区这个国家平台上会师？会师后，四川这批卓尔不群的官员能否突破现在的上限说？所有的这一切都值得期待。■
魏宏：我们需要尝试的东西太多
-本刊记者 徐浩程
在四川十年政改历程中，魏宏是一个关键人物。考察他与四川政改的重叠历程，不仅能为读者提供一个独特视角，其中的策略、艺术与胆识，也值得改革设计者们仔细研究。
“他是四川政改的一个关键点。”采访中受访对象均如此或类似地谈起一个人：四川省委常委、副省长魏宏。
在四川政改背后的官员中，魏宏是一个具有标本意义的人物。
从1997年任四川省委组织部副部长开始，魏宏便与基层民主改革联系在一起，成为其发展的重要推手之一，并在此后雅安市市委书记的任上亲自操刀。而在2002年出任四川省委组织部部长后，魏宏更是通过重铸组织系统，将政改带出基层民主范畴，延伸至官员问责等领域。
另一方面，这位关键人物却如此低调，少被见诸媒体，更不要说成为舆论的中心。以至于2007年5月，当魏宏从四川省委常委、组织部部长任上被任命为四川省委常委、副省长时，甚少有人关注到这一任职调整对四川政改可能带来的变化。
在部分观察者眼中，正是他这种低调、稳健而不失激情的行事风格影响着四川组织系统，乃至整个政改的“性格”。考察他与政改的重叠历程，显然能为读者提供一个考量政改的独特视角，其中的艰辛、游移与惊喜，策略、艺术与胆识，也值得改革设计者们仔细研究。
从幕后推动到雅安操盘
在媒体报道中，魏宏与四川基层民主改革的交叉点是从下面这次对话开始的。
“对不起，魏部长，我踩线了！”
“你不是踩线，你简直是超越嘛！”
事隔多年，时任遂宁市市中区区委书记的张锦明仍清晰记得，在步云直选之后，其与时任四川省委组织部副部长魏宏的这段耐人寻味对话。魏宏的话语中似乎透着严厉，但事情发展的方向却并不遵循于此。
“那段时间是步云直选遭受非议最多的时候，各方压力汹涌而来，指责最多的，就是直选踩了法律的红线。”张锦明回忆说，“在非常关键的时候，大约在步云乡直选一周后，魏宏部长来到遂宁，召开了一个公选干部的座谈会，对公推公选给予了高度肯定，明确表示扩大干部选拔的民主化是一种必然趋势。”
在这样一个背景下，去作如此一个讲话，魏宏对步云直选及其改革精神的态度不言而喻，用张锦明的话说，“这就是支持，这就是肯定。”
这种支持、肯定与推动其实早已发生。
1997年1月，魏宏升任四川省委组织部副部长，分管农村基层党建。此后不久，四川基层民主选举改革即遍地开花。虽然，已无从查寻具体事例来证明魏宏在这个过程中的作用，但按照官场惯例，“这其中，魏宏肯定发挥着重要作用，因为他的职务在那儿，他就分管基层党建。”相关专家告诉《决策》。
在“遂宁座谈会”平息体制内的争议后，对外魏宏开始要求守口如瓶。“对官员个性化的炒作，不利于改革的发展。就拿我们开展的一些工作来说，在开始做的时候，如果媒体介入过多炒作的话，我们可能就做不下去或不做了。”在魏宏看来，“我们需要尝试的东西太多了。”
如此，魏宏与四川政改的第一次交错宛若惊鸿一瞥，等他们再次重叠时，魏宏已是雅安市市委书记。
2000年，魏宏调任雅安市委书记。在一年后的乡镇换届选举中，四川要求除部分县市外，1/3的乡镇须进行公推公选。这给了魏宏一个“尝试”的机会。
“雅安乡镇一级的公推公选改革主要是由魏宏决策并推动的。”中央编译局研究院赖海榕分析道，尽管有省委组织部的文件在先，但雅安并非唯诺遵循而毫无突破与创新。
换届前，雅安市委即颁布了专门文件指导换届选举工作，并决定采取“零起点”竞争的办法，即普通干部(包括村“三职”干部)也可以参加乡镇正职的竞争。这极大增强了选举的竞争性，据不完全统计，雅安下属175个乡镇的党委书记、副书记以及乡镇长、副乡镇长职位总数约为1040，可报名参加这些职位竞争的人数却达到了2103人。竞争之激烈，在当时四川的基层民主选举改革中是少有的。
此外，雅安还是此次换届中，仅有的几个全部乡镇均实现公推公选的地方之一。
锻造政改的技术基础
由于魏宏的低调，其与政改的前两次交错均是如此匆忙。等到二者第三次走到一起时，事件才开始跌宕起伏。
2002年，魏宏返回四川省委组织部，就任组织部部长。但这次，他首先需要面对的却是一场“家丑”———达县事件：2003年，达县法院一位副院长刚上任18天，便因和同事嫖娼被查处；县委宣传部只有15名编制却设了7名部长；县委组织部连续两份文件就任用了300多名干部。
达县组织部如此“用人”，让魏宏感到“震动、震惊，也很痛心”。不久，达县组织部即被严厉查处，组织部长被免职。但这对魏宏来说并不满足，“对这件事的处理很容易，但我们必须在一个更大的范围和更深的层次上来研究总结这类案例。”在一次会议上，魏宏如此公开说道。因为在魏宏看来，组织部门就是社会的“第一颗纽扣”，如果第一颗纽扣扣不好、对不准，衣服就怎么穿也不会正。
自此，四川省委组织部开始发出通知，在全省组织系统开展作风整顿，构建开放的组织工作系统，其中42名干部因 “不适合从事组织人事工作”而遭清退。
同时，包括《四川省选拔任用党政领导干部“两推一述”暂行办法》、《四川省党政领导干部任职试用期暂行规定》等在内的一系列文件也逐步酝酿并陆续推出。这批总计46份的系统文件相互衔接、互为补充，形成了结构完整、脉络清晰的四川组工流程图。但在观察者看来，这些文件更重要的意义尚在于构建了四川政改的技术基础，从票决制即可见一斑。
2005年12月7日，四川省委八届六次全委会以无记名投票方式表决通过了巴中市长李仲彬等5名市级主要负责人和省直部门负责人。这是四川第三批经省委全委会审议表决产生的市厅级“一把手”，标志着四川“省管班子正职人选集中提交省委全委会表决”真正走上了制度化轨道。
据相关报道，李仲彬在接受票决之前曾讲话表示，如果得不到大多数省委委员的认可，比如被票决掉了，他就“解甲归田”。结果，曾以铁腕力推新都政改、被认为是“有棱角有立场”的干部典型———李仲彬高票获得全委会通过。
过去，领导的“提名权”往往在一个看似集体通过的权力通道里顺畅运行，而被“提名”的干部犯了错却无人承担用人责任。四川省社科院相关专家告诉《决策》，“现在，省委书记、省委组织部长都没有权力直接任命一个干部，在决定干部选用问题他们都只有一票。”因此，一大批“有棱角有立场”的干部在四川组工系统越来越开放的今日得到重用。
“正是这些本土化、系统化又不乏灵活性的文件，使得四川省委能够铁腕‘治吏’，同时为四川比如新都、雅安等地党政‘一把手’在政治体制方面的大胆创新培育了土壤。”前述专家分析道，所以“也难怪外界会揣测四川是组织部门的政改‘试验田’。”
但更重要的是，开放性已成为四川组工系统工作的价值导向，并形成一种开放力量。
开放的力量
魏宏开放组织系统的建立，不仅为四川政改提供了技术基础与发展的土壤，也使组织系统开始走出神秘、秘而不宣的状态，进行着一系列的改革创新。
2004年10月，魏宏以四川省干部教育学会会长的身份，代表四川省干部教育学会，与美国明尼苏达大学校长罗伯特·布鲁宁克斯博士，在成都签署了“四川省中高级公务员顶岗培训项目合作协议”。
根据协议，受训干部将在明尼苏达大学进行学习，并将通过学校的安排，到明尼苏达州政府下属的厅担任行政助理。“顶岗实习”这种全新的官员培训方式一时成为焦点，被各方热议。据媒体报道，中组部对此持肯定态度，并希望四川继续摸索与完善。
2006年，在中组部试点的基础上，四川省委组织部构建了“8+3”选官体系。
“看过那个牛奶的广告吗？呵呵，奶牛都要考智力，还要测视力、称体重。”四川省委组织部办公室主任戴允康笑说，“经过8项关卡，这样一整套选下来的，不会是考试专业户，而是可信、可用的干部。”
“3”道程序检验中的“民主推荐”，与通常意义上的领导推荐或组织推荐也大不一样，四川自创的“两推一陈述”是目前国内组织系统惟一将民主推荐环节转化为党员群众选票的试点，这个程序的添补被专家们认为是“解决了选任制度中干部合法性来源的问题”。
此外，最后阶段的线型考察也十分具有创意。发放到党员群众手中的《民主测评卡》将笼统的干部素质细分为理论素养、创新能力等13项。每个候选干部所得到的数据被输入计算机，几分钟后，一张定量分析的《民主测评线性分析图》就出来了。“曲线图就相当于给人画像，能活灵活现的把细微的差异画出来，提交到常委会上，领导们也一目了然。”戴允康说起线性分析来异常兴奋。
而四川组织系统这些试点中，最近一次见诸媒体的则是关于“专职副书记”创新。
2007年初，当其他地方尚在探索书记、专职副书记与常委三者之间如何分工时，四川率先给出了答案———1月14日，四川省委下发《关于实行党委常委分工负责制有关问题的试行意见》，以文件的形式，对这种全新的党内领导体制做了一个大致的描述。
其行动如此之迅速，得益于“2006年5月初，魏部长亲自牵头负责制定了《四川省市州党委常委分工负责制试行办法》，并于当月中旬带队赶赴巴中，与地方党委领导班子谈话后，明确按照《试行办法》进行试点，并提出具体要求。”四川省委组织部相关负责人说道，“巴中试点很快就开展了起来，并在一个月内出台了一整套办法，比如《常委分工负责制运行规则(试行)》、常委会领导体制的‘五条原则’和决策运行的‘八项制度’。”
2007年5月，魏宏升任四川省委常委、副省长。尽管外界甚少将这一变化与四川政改联系起来，但不少熟悉四川政改的观察者却不约而同地表露了某种担忧，直到魏宏的分工明确，继续分管人事为止。-
对话李仲彬：巴中民主监督
-本刊特约记者 衡 洁
有一些干部搞好人主义，怕得罪人，不敢开展批评与自我批评，这样怎么能推进工作？这样的干部，真是可悲，继续下去，危险啊！
2007年1月，四川省巴中市市委书记李仲彬提出，对党政一把手最有效的监督就是民主监督，并率先3次接受民意测评，喊出了“向我开炮、向我看齐、向我挑刺”的口号。
随后，巴中下辖的南江县、通江县、平昌县相继开展了县级党政正职民主测评工作，对一把手的监督工作全面推进。
对党政一把手的监督，历来都是监督的“软肋”和“难点”。对一把手的测评各地都在搞，但在内容设置、范围界定、操作程序等方面都存在缺陷和不足，以致“主要领导连年评优、一般干部轮流评优”成了这种测评的基本现象。说是监督，却往往搞花架子走走过场。测评过后，一切如常。而由李仲彬本人提出的“民主测评，阳光监督”，无疑是想对一把手监督进行破题。
阳光作业
记者：您以前在新都区的时候力主对乡镇党委书记进行公推直选，而巴中的民主测评却盯住了县级党政一把手，加强民主监督是否有上移趋势？
李仲彬：这次巴中的民主测评，我们把核心放在对党政一把手的监督上，因为最容易出问题的就是一把手。县委书记、县长大可以宏观、小可以微观，处在承上启下的位置，太重要了。把县委书记、县长这两个一把手选好了、培养好了、监督好了，才能真正树起一面旗帜，对一个地方的发展至关重要。
记者：巴中这个地方有什么特殊性？
李仲彬：巴中是个贫困地方，交通不便、发展滞后，有很多事情需要做。铁路修了要修高速公路，让产业赶快兴起来，老百姓赶快脱贫致富。加快发展改善民生，靠什么？靠干部队伍；干部队伍靠什么？靠班子！只要有了一个好的班子，那么他这个队伍就好办！
记者：您这么重视民主测评，认定这就是一种有效的监督？
李仲彬：我一直在思索，对一把手应该怎样监督。法律监督、社会舆论监督、上级纪委监督、上级组织监督……可以说监督的途径有很多，但关键是要管用的监督。我认为民主测评这种监督方式，由于有各方面人士的参与，还有他工作对象———也就是和他信息对称的对象的参与，这样的监督可以把他置于阳光之下。
记者：当场公布测评得分，对于一把手来说，分数低了会不会感到难堪？
李仲彬：如果分数比较低的话，当然会不好看。我们规定测评不称职达到30%就免职，如果你达到了30%，丢脸啊！分数低确实很难堪，但是你个人难堪了，群众满意了。也就是说，你自己丢了面子，给了群众面子；你个人丢了面子，树立了我们党的旗帜。
记者：有一个疑惑，我们看到有的书记、县长的述职报告很具体、很实在，可是最后得分却相对较低，这是不是意味着剖析自己越彻底，得分也许会越低？
李仲彬：不是。事实上，走极端打分数的人不是没有，但是大多数人还是有原则的。关于这方面你可以放心，在近300人的代表中除了50个是抽签抽出来的，其他都是和测评对象信息对称的人，他不会乱打的。我在测评代表上实行分母理论，代表分母足够大，即使个别人不负责任地打，对整体分数的影响也不会很大。
分数低，也许是我们的干部在操作方式上让人产生了误会。要反思一下，是不是公开透明度不够，让人家产生怀疑？是不是个人专权独断多了，民主够不够？如果你公开透明，和大家多讨论多协商；阳光作业，广泛征求大家的意见———这样不是就可以消除隔阂、消除误会吗？至少，这对干部今后的施政思维方式有影响。我们不是说打差的内容就一定有问题，但至少说明你的工作方式需要改进。
对下负责＝对上负责
记者：这样做，各县区的一把手们会不会感到很有压力？
李仲彬：当然有压力了。现在让老百姓、基层干部来当考官，对一把手来说就是赶考，他们压力很大，担心很多。
记者：对上负责和对下负责有什么不同？
李仲彬：现在我们有的一把手，只对上级负责，不对群众负责。而民主测评就可以调整它、改变它，解决了一把手对上对下负责统一的问题。因为他知道今后每年都有一次这么大面积的群众来评价他，他就要往基层跑，他就要关心群众的事，他就要干出工作成效来！必须实实在在让老百姓看得见摸得着，不然来年他的分就会很低。以前只要把市委书记搞定就可以了，因为最后是他说了算。现在，搞定了市委书记也不行，你搞定了市委书记，群众不认同你，一样给你打低分，一样不行！当然，这有点逼他们。
记者：逼着他们主动去对下负责？
李仲彬：对！逼着你跑田坎！逼着你给老百姓办事！这次测评实质是对书记、县长执政理念的一个修正———你必须要执政为民，不能够总是两眼往上。
记者：你不担心党政一把手怕测评得低分，对下面和稀泥，搞一团和气吗？
李仲彬：首先我相信群众。你是一个地方的一把手，你回避矛盾，那么矛盾就会越积越多，群众的怨气大，肯定得不了高分。何况测评内容中，专门有碰硬精神这一项，就是针对你敢不敢坚持原则，敢不敢与歪风邪气作斗争来设置的，你回避不了。有一些干部搞好人主义，怕得罪人，不敢开展批评与自我批评，这样怎么能推进工作？这样的干部，真是可悲，继续下去，危险啊！
记者：这种测评的科学性有多高？
李仲彬：我们按照德、能、勤、绩、廉5个方面设立了碰硬精神、亲民爱民等等13个小项，基本上把一把手的各方面都涉及到了。根据最后的分数高低，哪方面有问题就一目了然，这也便于一把手针对问题来改进。我认为这是一个双赢的事情，不然自己的问题在哪里都不知道。这13个方面的内容我们是想了又想、反复斟酌的，如果这13个方面都做好了，应该说就是一个优秀的县委书记、优秀的县长。
民主是循序渐进的过程
记者：您对这次的民主测评满意吗？
李仲彬：从群众参与的广泛性和结果的真实性来看，我个人对这次测评是比较满意的。当然，也还有不足的地方，比如一把手接受监督的意识还应该加强，不能觉得自己只能得高分、不能得低分，民主是要尊重多数人的意志的。另外，我们民众的民主意识也还需要培养，不要让自己的个人表达受到外部力量的影响。
记者：我们看到这次测评的分数都比较高，离免职“红线”还有较大的距离，会不会让人感到不关痛痒？
李仲彬：大家现在还是有些试探性的，群众还不能完全相信：是不是只是做给你看？这个分数年年打，今年不少人是生手。你放心，明年第二次再来，他们就是熟手了。明年的笔就可能下得更重了。到了明年你看，还90多分呢，能得个70多分也许就可以了！
记者：也就是说这有一个循序渐进的过程？
李仲彬：对，民主有一个循序渐进的过程，一个唤醒、培训、由点到面的过程。开始他无所谓，因为他总觉得这个是假的；后来看到是动真格的了，他就知道权利了。这是个一箭双雕的事情。甚至你如果第二次第三次测评没通知他，他还要投诉你。以前我在新都就遇到过这样的事情：一个村选村支部书记，有一个党员通知漏掉了，他马上就说：“你没通知到我，你剥夺了我的权利！你这个选举无效！”这个民主意识就培养起来了。
记者：您这么高调推行对一把手的监督，就不怕别人说您出风头？
李仲彬：只要是我们严格按照党章、严格按照宪法，在宪法和党章范围内，可以进行积极有为的探索，同时边探索边完善。只要是有利于促进发展的，只要是让绝大多数老百姓满意、让绝大多数老百姓受益的，我们干！
记者：我们在巴中、新都采访时，听到有人说您在推行民主这方面是很武断的、甚至不民主的，你怎么看？
李仲彬：推行党内民主没有任何价钱可讲，他这样说是因为损害了他的个人利益，因为这样做是要让他们交权，我决不手软！他不愿意交权，我们要为了大多数人的利益，实行铁腕！民主是大多数人的利益，我是为了保护大多数人的利益，而对个别人实行铁腕！
记者：是不是可以这样理解，在非常的时候必须要使用非常的手段？
李仲彬：对！但推行过后，马上回过来用民主的办法巩固。它一推行开了，群众认可了，就对了。
记者：巴中推行民主测评，与您个人的倡导有关。当有一天您不在巴中任职了，这项活动会不会人走政息？
李仲彬：我估计停止不了。我们做任何事情，都要从制度层面入手。对于一把手的监督，我们要从制度建设层面解决这个问题。这次十七大总书记的报告有很多话值得我们思考，如果我们不依靠机制、不建立机制，那怎么落实呢？这是一个系统工程，我们这次就是把序幕拉开。一件事情有没有推广性、有没有复制性，最后能不能成为制度，这是很重要的。当它形成制度之后，再来个领导人不搞，老百姓不答应、下面的干部不答应，他也就没办法了。
记者：您觉得党内监督还有什么需要完善的地方？
李仲彬：我觉得还是要建立健全机制。党内民主是党的生命线，所以我们现在党内民主要先行，通过党内民主来推动人民民主，人民民主反过来也会促进党内民主。■
冷刚的“县官”轨迹
-本刊记者 徐浩程
“天下最真实的官只有两个，一个是宰相，一个是县官。”这句话对于冷刚同样适用。主政双流期间，冷刚缔造的“三个集中”成为“成都方式”的核心内容与突破口，而其自身亦成为成都城乡统筹的典型人物之一。
2008年2月1日，“三个集中”的缔造者冷刚被任命为四川省水利厅厅长。
从成都龙泉区算起，经双流、成都、德阳，这是冷刚仕途的第五站，其中主政双流的县官生涯是其精彩的仕途轨迹之一：正是在双流，冷刚进行的土地流转试点被誉为“第三次土地承包”；而在土地流转基础上形成的“三个集中”更是成都城乡统筹的突破口和“成都方式”的核心。
“天下最真实的官只有两个，一个是宰相，一个是县官。”显然，这句话对于冷刚同样适用。
“种黄金也富裕不起来”
“我们成都的情况是什么呢？全市农民的人均耕地面积是0.83亩，你就是种黄金也富裕不起来！要解决‘三农’问题，实现农民增收，必须‘精简农民’，就必须彻底改变农民和耕地面积的比例，减少束缚在耕地上的农业人口。”
如果以主政一县的党政正职为准点，冷刚的县官轨迹是从1998年1月的成都双流开始的：冷刚被任命为中共双流县县委副书记、县长。
双流地处川西平原腹地，历居四川十强县之首，但土地的分散经营却严重制约了其农业产业结构调整及农业产业化经营发展，成为农村经济发展的“瓶颈”。“就双流而言，第一轮承包与第二轮承包，南方和北方不一样。当地农民是按照平均主义大锅饭的思想来进行分配的，好坏均摊，肥瘦搭配，因此承包的土地是零星分散的。”相关专家分析道。
一个典型的案例是冷刚就任县长之后的首站调研地：煎茶镇老龙村九社。远离县城50余公里的老龙村九社，道路险阻、经济落后。由于自然条件等多种原因，农民的承包地更是被分得七零八落。令冷刚一直记忆犹新的是当地的一户农民牛泽成，一家四口人承包土地12亩，分成46块，最小的一块栽不下三棵树。
显然，土地的零星分散无法进行规模种植，也无法产生规模效益，进而制约了农民增收。而当地农民的素质本来就不高，对市场的应变能力非常差，如果还地少人多，这个地区的经济发展就非常困难，农民增收就非常缓慢。
“你想嘛，一亩地养十个人，和十亩地养一个人，哪个效益好，吃得饱？就是瓜儿(傻子)也算得清。”在接受媒体采访时，冷刚说道，“我们成都的情况是什么呢？全市农民的人均耕地面积是0.83亩，你就是种黄金也富裕不起来！”在冷刚看来，要解决“三农”问题，实现农民增收，必须“精简农民”，就必须彻底改变农民和耕地面积的比例，减少束缚在耕地上的农业人口。
于是，从1998年开始，在冷刚的指导下，双流开始在老龙九社进行“土地流转”试点：将全社土地统一收起来，分为两大部分，对耕作条件较差的坡耕地承包给农户，按统一规划，既发展优质梨、人参果等高效农业；耕作条件较好的作为口粮田，分给农户，种植水稻，保证农民的吃饭问题。
这在全国绝对是个创举。从全国的情况来看，80年代后期以来，农户自发进行的土地使用权流转，基本只有1%到3%。1998年农业部对浙江等八省所做的调查显示，参与流转的土地只占全部土地的3%到4%，发生面最广的浙江省也只有7%到8%。而仅双流万安镇农地流转的就达8000多亩，占其全部耕地的1/4强。
试点效果十分明显，在短短的两年时间里，老龙村九社从人均年收入2455元增加到3594元；大部分传统“粮农”一两年间变成了“果农”、“菜农”。
不仅如此，双流还在试点的基础上形成了“土地集中承包”、“土地竞标承包”、“土地业主承包”、“土地股份合作”等多种模式。其中，“土地股份合作”模式允许农民把土地作为股份，与业主进行合作，业主以资金、技术作为股份，被媒体称为“第三次土地承包”。
2007年，“土地向经营者集中”被写进中央一号文件，准确的表述是“农用土地、耕地向规模经营集中”。
光是“精简农民”还不够
“光是‘精简农民’还不够，因为农民不会经营呀！现代农业，只会种地可不行，还要会经营，还要成规模，还要搞科学种田、技术革新。我们这1.2万平方公里耕地，金贵得很，不能交给100万农民按照过去的方法去耕种，今天整点茄子，明天整点黄瓜，挑个担担儿到镇上叫卖。那是脱不了贫致不了富的。”
2002年3月，冷刚升任双流县委书记，其县官轨迹继续向前发展。但职务的变化却给了冷刚一个不一样的舞台，而一年后的城乡统筹试点则给了其更大的操作空间。
2003年3月，成都市委书记李春城将双流、都江堰、郫县、大邑、龙泉五个区县的领导干部叫到一起，谈了四句话：“统筹城乡经济社会发展，综合运用各种政策措施，切实加快城镇化进程，进而实现全面建设小康社会的目标。”成都自费改革的城乡统筹试点就此开始，按照冷刚的说法，“春城书记要我们领会四句话的精神，回去进行试点工作。”
不过，在冷刚看来，“这个事情，开不得玩笑，打不得马虎，先得想清楚了再做。过去我们很多事情，决心不能说不大，力度也不能说不强，但是效果不佳，可以说是‘投入不少，动作不小，解决不了’。为啥子呢？就因为没有想清楚。”
当时，双流面临的现实问题是———成都向东向南发展战略的实施，使双流迎来大发展的良机，工业园区、教育园区、成都南城、农业产业化片区等相继涌现，大部分地区成了大开发的热土。但由此而产生的3个涉及面宽、十分尖锐的问题摆上双流县委、县政府议事日程:农村经济如何发展?农业生产路在何方?农民失地后如何致富?
“我当过生产队长，我曾经回到我当知青的地方，山还是那样的山，人还是那些人，农村还是如此的贫穷。这又咋个行呢？”冷刚说。而一次在茶余饭后散步时，一位村民感慨地对冷刚说：“我现在一无土地，二无工作，是个地道的下岗农民”。
显然，要在打破城乡二元结构、推进城乡一体化的同时解决“三农”问题，仅仅是“土地流转”还不够，还需要在此基础上实现新的突破。
在此前试点的基础上，2003年3月，“土地流转”在双流全面推开，而更重要的是在此基础上，冷刚在成都率先提出“三个集中”的试点思路：“工业向园区集中、土地向业主集中、农民向城镇集中”———以推进工业向产业发展区集中来聚集经济要素，激发民间活力，发展民营经济，建立产业支撑；以推进农民向城镇集中来加速农民变市民的进程，实现城乡协调发展；以推进土地向业主集中来促进农业集约化经营，发展现代农业，把农民从土地中解放出来，为农民的转移、转化创造条件。
事后在接受相关媒体采访时，冷刚讲述了其思考的逻辑说，“光是‘精简农民’还不够，因为农民不会经营呀！现代农业，只会种地可不行，还要会经营，还要成规模，还要搞科学种田、技术革新。我们这1.2万平方公里耕地，金贵得很，不能交给那100万农民按照过去的方法去耕种，今天整点茄子，明天整点黄瓜，挑个担担儿到镇上叫卖。那是脱不了贫致不了富的。”
“三个集中”发展思路立即受到广泛关注。四川省、市领导多次莅临双流视察指导，把双流列为全省、全市统筹城乡发展的试点县。
2003年10月23日，成都推进城乡一体化发展工作现场会在双流召开，在总结“双流经验”基础上，成都开始在全市广泛推广“三个集中”。“‘三个集中’是实现城乡统筹发展的突破口。统筹不是单纯的农民进城和人口转移，也不是单纯的城镇规模扩张，其根本在于经济生活空间的转移、经济增长方式的转变和文明生活的演变。”李春城说。
2004年10月，冷刚升任成都市副市长，其县官轨迹就此结束。两年之后，其调任德阳市市长，2008年初被任命为四川省水利厅厅长。■
四川的人与浙江的事
-本刊记者 杨 敏
四川的政治文化由于这些政治人物的出现也在发生变化，那就是对于这些“拔尖”人物的宽容。这也许与其强烈的市民文化以及“西部大省”情结有很大的关系。一方面，这种市民文化具有现代意义，另一方面“西部大省”情结使当地公众和媒体乐于把当地的“英雄”推出去。
嘉宾：
李 凡 世界与中国研究所所长
杨雪冬 中央编译局比较政治与经济研究中心研究员
彭穗宁 四川省委党校党建部主任
郭 丹 四川省社会科学院政治所所长
指导性与自发性
《决策》：四川和浙江都是基层民主改革比较活跃的地区，从历届“中国政府创新奖”入选的情况看，四川和浙江两地可以说是最大的赢家。这两地的改革最大的不同体现在什么地方？
杨雪冬：四川与浙江的改革有很多差别，最大的差别也许是四川基层民主改革中出现了多个政治明星，这就是民主政治的魅力。
1998年至今，四川的基层民主改革一直是全国乃至国际上关注的对象。之所以如此，有两个主要原因，一是在那里出现了多个突破性的民主改革，包括乡镇长直选、乡镇公推公选等，从而成为全国选举民主创新最为活跃的地区；二是那里出现了以张锦明为代表的多个具有政治勇气和政治智慧的改革者。在这个彰显个性的时代，这些政治家的出现无疑让人们有眼前一亮的感觉，也容易成为各种媒体关注的对象。但是，必须清醒地看到，由于媒体的介入，甚至干预，四川的民主改革有被“放大”的嫌疑，更出现了知识群体热心、当地民众淡漠的现象。
我认为在某种意义上，四川的政治文化由于这些政治人物的出现也在发生变化，那就是对于这些“拔尖”人物的宽容。这也许与其强烈的市民文化以及“西部大省”情结有很大的关系。一方面，这种市民文化具有现代意义，另一方面“西部大省”情结使当地公众和媒体乐于把当地的“英雄”推出去。我们看到的只是媒体上的“英雄”，我相信还有许多个性鲜明的官员，只是他们没有被镜头捕捉到而已。
《决策》：浙江在基层民主改革方面的很多探索，比如温岭恳谈会，武义治村，这些创新举措在媒体上的曝光率也很高，但是我们只见其事未见其人，四川则不然，步云直选与雅安党代表常任制改革后面是张锦明，新都与巴中政改背后是李仲彬，此外还有刘谦祥、胡昌升等等。我们应该怎么看待这种现象？
李凡：要回答这个问题，需要从改革推动主体上来观察分析。四川基层民主改革是政府推动的，在政府内部进行的，着眼于政府体制内部的改革，浙江却是着眼于政府与老百姓的关系，浙江自发性很强，四川指导性、指令性强。
浙江经济发展到一定程度后，民营经济、个私经济力量很强，是典型的小政府、大社会，社会有改革的要求和压力，倒逼政府在与社会的接口上做些文章。举个例子，温岭民主恳谈，解决的是政府和老百姓的关系问题，浙江更多的是这种接口上的改革，基层民主改革出现了对话，而不是生硬的体制内部改革，但是四川恰恰相反，更多是来源于上级的试点压力。
但是，在步云直选的时候，四川的基层民主改革是有接口的，因为直选本身就是表达民意，但是党内民主改革过程，老百姓似乎没有直接参与的机会，限于体制内变革了。我就曾经问过张锦明，雅安改革的重点为什么不在人大改革。反观浙江的基层人大就很有活力，例如乐清广场政治，温州代表在线。
我认为，四川跟浙江改革最大的区别就在于，一个是奉命而为的体制内变革，一个是自发产生，浙江的自发性很强。
民主建设的逻辑起点
《决策》：从浙江基层民主建设来看，它不是首先选择民主选举制，而是选择民主决策、民主管理这些环节，当然也包括民主监督，王浦劬教授就根据浙江这样一个民主政治建设的切入点，将其概括为治理型模式。从基层民主建设的逻辑起点看，四川有何不同？
彭穗宁：选举是民主最基础的部分，离开选举谈民主是没有意义的，因为他是授权的开始，权利与权力的关系最核心的是选举，权力不受于权利，权力是不可能有权力的，这是逻辑起点。
选举作为第一步，他是一个复杂的过程，有很多或然的东西，不是能把握得准的。选举是一个表达情绪的场所，更重要的是监督，运行还需要有民众的评价，有了评价就便于政府调试自己的行为。四川是从选举民主开始的，现在基层民主建设也在不断深化，包括对民主监督、民主管理的探索。尽管这些探索不如早期选举改革那样抢眼，但是越不抢眼越有实际影响。
浙江温岭恳谈会实际上就是在决策过程中反应民意。但是决策一旦形成后，在决策运行过程能不能避免滥用权力，需要民众进行监控，真正有意义的还是后面的部分。但是，这样说不是要否认选举，选举是基础，没有选举一切都是假的，但是有了选举之后，更重要的是后面环节。所以四川这几年的动作开始往后面延伸，巴中也在呼吁群众进行监督，尽管这种呼吁是自上而下的，我认为四川基层民主建设的下一步需要在这个方面多做一些探索，他对民主的深化更有深层次的意义。
《决策》：温岭的民主恳谈会源于基层的创新，最初也是没有法律地位的，属于体制之外的制度安排。而这种体制外的制度安排是否具有合法性，是否具有可持续性呢？
李凡：这就涉及到一个制度框架问题，也就是民主恳谈与法律、法规和现有的一些具体制度协调的问题，其中最主要的是与基层人大制度如何协调。浙江在激活基层人大的探索上有独到的地方，也就是我说的解决政府和老百姓两者关系的“接口”问题，有了人大的作用，“接口”问题就具备了。在民主建设问题上，我一直坚持认为，老百姓说话能起作用那才叫创新。
《决策》：基层民主改革从体制外转向体制内，从改革的安全性和可持续性考虑，这种改革策略的调整也是必要的，无论是浙江还是四川，都体现出了这一点。
李凡：四川选举改革的高潮应该在2000年前后，但是后来改革重点从社会民主转向到党内民主。我不认为转向党内民主是一个改进，而是因为推进社会民主遇到了阻力和问题，包括政治风险的问题，操纵选举的问题，这是改革者从民主的安全性上考虑作出的策略调整。
《决策》：对于张锦明，学界有一种很有代表性的声音，就是对她退守体制内变革有不同的认识，我们怎么看改革空间和策略的问题？
郭丹：所有的改革都是对现有政策的突破，政策先提供空间就不是改革了，是执行问题了。所有改革的突破，在突破中间中央要回应，才会有新政策。
中国基层政改空间并不大，而且很多都是高层设计的。其实，湖北咸宁党政合一，云南红河政改，从改革的力度和冲击力来说是超过四川乡长直选的，在改革过程中，推动改革有个人因素，但我不主张过于强调四川这批改革官员，这样会导入一种不好的方向。
威权特点与人走政息
《决策》：您说的这种不好的方向是指什么呢？很多人认为四川政改明星和仇和的改革一样，是带有威权特点的改革，存在人走政息的现象。比如张锦明在遂宁的时候步云乡的改革就能成功，但是2004年就没有实行乡镇长的直选，新都政改也存在这个问题。
郭丹：步云乡改革为什么后来会销声匿迹，原因在于法律不允许那么做，这一系列的改革是对现行制度体系的挑战，所谓的人走政息也可以有另外一种解释，就是它对制度提出的挑战还没有得到制度层面的回应。因此，作为改革的一个事件，本身能不能推广，能不能成为具有普世价值的一个模式，还有一个制度变迁的过程。
张锦明到了雅安之后，转向党代会常任制的改革，是因为她可能看到了政治改革的根子在什么地方。她必须从党内突破，只能通过党内民主，用党内民主来推动社会民主。党内民主如何做，那就加强党员对党的监督，所以张锦明选择这条路，就是暗合了这样一种逻辑。
《决策》：坦率地说，从政治发育的角度来看，见人见多了不是好事，见强人见多了更不是好事。我认为，浙江的民主发展要好些，当我们看不见强势人物的时候，就是民主机制在起作用，那浙江民主发展的阶段比四川更高。
郭丹：但是这只是一个方面，经济发展和政治发展并不是一个简单的线性关系，并不是经济发展到哪一步，政治就发展到哪一步。经济发展到一定阶段的时候，许多新的社会阶层被唤醒，被催生出来的时候，他们会寻找自己的代理人，所以经济资源的配置需要一种新的政治资源的配置。另外当经济不发达的时候，恰恰是政治资源配置的限制，在经济发展的过程中，也可能需要政治来开道。这个问题很复杂，四川处于目前这个发展阶段，再加上地域文化的原因，改革也难免需要强势的人物去推动。
《决策》：对四川基层民主改革，媒体出现了一些悲观的言论，诸如“雅安的历史使命已经完成”等，我们到底应该如何评价这十年基层政改的现实意义？
杨雪冬：我个人觉得，四川这些改革官员还不能说是一个群体，首先他们没有太多的共同点，其次没有太多的联系。我宁愿把他们看作散落在晴朗夜空中的星星，虽然稀疏，但很明亮，也有一些孤单。张锦明在给中国地方政府创新奖组织者的信里写道，感谢这个奖为散落在各地孤独的创新者们提供了一个定期相聚的平台，使他们能够从对方身上汲取行动的力量。
总之，我个人对于四川的基层民主改革持审慎的乐观，我也相信雅安等地的历史使命并没有完成，只不过是更为深入改革的开头。发生在这些地方的改革使我们保持了对民主的信心，恢复了对基层干部的信心，坚定了对整个社会追求民主的信心。-
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