民本政府的未来之路

　　编者按：当执政党体验到中国风险继续增加，首次系统提出公共服务体系建设的意见之后，民生新政就已经不仅仅处在补偿、救济、解决历史遗留问题的层次上。

　　本届中央政府的工作报告具体描绘了一幅“五有之乡”(学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养和住有所居)的蓝图。5年的实践，进一步扭转了“去福利”的劣质改革方向，未来，大量财政投入的去向和具体的路径选择，成为各方博弈的焦点问题。

　　随着两会的召开，政治上还权于民、经济上还利于民的民众意愿，日益强烈和清晰。也许，对照其他福利国家的建设历史，把民众的还给民众，是中国式“福利国”起步时的最大不同。

　　本刊记者 赵 义

　　在十一届人大代表的掌声中，本届中央政府过去5年的工作答卷，呈现在人们面前。

　　回顾5年前，当前任国务院总理朱镕基在工作报告中自豪地宣称“办成了多年想办没有办成的大事”(尤其是集中力量建成了一批关系全局的重大基础设施项目)的时候，人们都知道，那届中央政府初期面临的形势是严峻的：亚洲金融危机冲击，世界经济增长放慢；国有企业职工大量下岗；1998、1999年连续遭受特大洪涝灾害。

　　同样，当温家宝说中国的国内生产总值已经位居世界第四位的时候，人们同样看到了成绩背后诸多的困难和“风险”。这些困难和“风险”甚至比1998年更加严峻。因此，虽然经济增长指标仍然是人们无比熟悉的“8%”左右，但本届中央政府主要精力和工作重点是“放在转变发展方式、深化改革、加快社会建设上”。人民满意的政府或民本政府已然是本届中央政府的最明显的标志。

　　过去5年，中国这艘巨轮的“修复”工作，中央政府的确做了很多。虽然，政府工作报告仍需要全国人大代表审议表决，才能正式定案，不过，继续“修复”工作是可以预期的事情。5年的“修复”甚至也带来了价值理念方面的变化和革新。显然，对于一艘志在冲在前面的巨轮来说，不仅需要迫切的修复工作，甚至更需要零部件的更新。

　　继续“修复”

　　的确，中国这艘巨轮现在面临的风险比以前更大，温家宝的报告毫不讳言地点出了相关的内容：

　　在战胜突如其来的严重非典疫情和历史罕见的低温雨雪冰冻等特大自然灾害后，高致病性禽流感等疫情的蔓延虽然得到控制，但潜在的危险终究像幽灵般考验着政府的应急能力和社会建设的进程；物价上涨，通货膨胀压力加大；国际经济环境变化不确定因素和潜在风险增加；在土地征收征用、房屋拆迁、企业改制、环境保护等方面损害群众利益的问题十分突出，社会稳定压力巨大；革除影响经济发展的体制机制障碍的攻坚任务繁重。

　　可以用巨轮的比喻想象一下：巨轮的速度不能太快，过大的能源消耗难以承受；对船上的主人的各种利益和权利要求，要及时满足，至少是回应；还要时刻注意其他巨轮的冲击；同时，对巨轮的一些零部件还要渐进式的更新换代。

　　同样，对一艘充满风险的巨轮而言，一个船长首先想到的是修复。毕竟，无论什么情况下，安全行驶总是被优先考虑的选择。一个有力的条件是，政府的钱袋子很鼓。

　　温家宝在回顾5年工作的时候提到，全国财政收入达到5.13万亿元，增长1.71倍。可以说，过去5年，政府在国民收入分配中所占份额不断提高的势头没有变化。1998～2007年10年间，中国税收收入的弹性系数在1.5以上，即税收收入的增长速度是GDP增长速度(按现价计算)的1.5倍，2007年更高达1.8倍。2007年中央财政超收4168亿元。

　　有关部门一直坚持“税收收入的增长源于经济社会发展，财政收入快速增长态势并不是国家从制度上加重税负的结果”的判断。

　　而温家宝在报告中说，只有把经济发展的成果合理分配到群众手中，才能得到广大群众的拥护，才能促进社会的和谐稳定。

　　如果将政府的经济发展的成果简化为财政收入，那么财政收入的走向就是观察修复工作是否持续和未来方向的主要方法。

　　两个合理的问题

　　两相对比，有两个合理的问题就摆在中央政府面前。第一个问题是如何调整财政支出。正如温家宝报告中承诺的，要较大幅度地增加“三农”、社会保障、医疗卫生、教育、文化、节能减排和廉租住房建设等方面的支出。如为加快社会保障体系建设，今年中央财政投入将比上年增加458亿元。医疗卫生方面，中央财政比上年增加165亿元，重点向农村和基层倾斜。

　　在财政支出比较刚性，调整步伐难以大幅度跃进的情况下，另一个合理的，也更重要的问题就是：超收部分哪里去？扣除削减赤字和新增加的中央预算稳定调节基金，这部分资金是2686亿元。

　　温家宝的答案是：“加强薄弱环节”。工作报告提出，超预算收入使用的原则是：集中财力办关系民生和制度性建设方面的事，调整结构，加强薄弱环节。用3年左右时间基本化解农村义务教育历史债务的中央资金就是来自这部分收入。

　　数字性承诺往往靠强有力的行政手段和立法手段可以迅速落实。而有些承诺难以用数字的方式具体作出，但方向却依然是要构筑巨轮航行的安全网。比如今年要完成7700多项食品、药品和其他消费品安全国家标准的制定修订工作，坚决制止玉米深加工能力盲目扩张，违规在建项目必须停建，加快完成大中型和重点小型病险水库除险加固任务，落实扩大国家传染病免疫规划范围的政策措施等等。

　　从局部权利到普遍权利

　　修复工作总是从最薄弱的环节开始，也可以说是从局部群体，局部地区，局部组织开始。不过，5年过后，民本中央政府的志向有了更明确的定位，简言之，就是人人共享。如果说局部权利带有补偿，安抚，化解历史矛盾等主观动机，那么，人人共享，就说明，和历史上出现的朝气蓬勃的强大的中央政权一样，现在的中央政府也有了一个宏大的抱负：国家之下，人人平等。

　　而从民众和社会的角度来看，这样的走向就是标志着普遍权利的出现。历史上的确出现过这样的蜜月时期，虽然两者难以直接画上等号。并且，普遍权利更多的是从社会权利开始。

　　看看报告中的类似表述吧：促进形成城乡劳动者平等就业制度；加快省级统筹步伐，制定全国统一的社会保险关系转续办法，重点扩大农民工、非公有制经济组织就业人员、城镇灵活就业人员参加社会保险；完善城乡居民最低生活保障制度，建立与经济增长和物价水平相适应的救助标准调整机制；在全国城乡普遍实行免费义务教育；让人人享有基本医疗卫生服务……

　　一份中央政府志在实现的社会权利清单已经初步摆在每一个人面前。公平正义如果不能最后化为民众的权利，政府和民众一起“背书”，“让人民生活无后顾之忧”将只能成为空洞的口号和工具。

　　而对于经济权利或者说产权，因为特殊的国情，普遍化的路径并没有直接出现在中央政府的报告里。这方面更多的是体现在“损害群众利益的突出问题”。土地征收征用、房屋拆迁、企业改制、环境保护等方面的最深层的冲突还是产权分歧。但中央政府可以通过控制变动规模来减少冲突。这也正是过去5年多次出现的。并且，中央政府承诺：制定与群众利益密切相关的行政法规、规章，原则上都要公布草案，向社会公开征求意见。

　　办法

　　如果只是局限于改善民生，加强公共服务这个范畴，那么问题最终还是回到一个老问题：政府如何自己改自己？温家宝提出，这次国务院机构改革方案，要加强社会管理和公共服务部门。当今世界一些大国的中央政府的确具有强大的提供公共管理和公共服务的能力。如美国社会保障局作为联邦政府的独立机构,下设13个办公室,雇员6.5万人,全国还设有10个区域办公室、6个处理中心和近1300个地方办公室。有分析说，发达国家的政府规模比较大,一般比发展中国家要大一倍左右。

　　而中国绝大多数中央政府部门的决策依靠地方政府部门执行,自身在地方并不设立分支机构,中央事务多依赖地方执行。由于行政层次过多，省以下财政体制改革没有全面推进，最后公共管理和公共服务职能过多压在了基层身上。县级政府直接向全国70%的人口提供了大约70%的公共服务，而县级政府的财政自给能力是各级政府中最低的。虽然现在已经加强基层政府提供公共服务的能力，但一个问题仍然值得提出：中央政府有没有必要建立大规模的社会管理和公共服务队伍？

　　给钱，是最直截了当的办法。中央对地方的转移支付，使那些贫困辖区也开始有能力完成最低标准的基本公共服务。

　　但面对纵向的苦乐不均，给钱的办法总是面临过多的行政层次这个“过滤器”。实践也说明，在实行县级财政省级直管的地方，民生财政也更容易启动。而中央政府建立大规模的社会管理和公共服务队伍(一种方式是将相应地方机构变为中央政府的派出机构)是具有规模效应的办法。目前在社会管理和公共服务领域，比较盛行省级垂直管理的办法。在中央政府与地方政府之间完全确立事权与财权相适应的体制之前，统一立法(如促进就业)、出台政策(如督促地方建立廉租房体系)仍然是中央政府确保“人人共享”的基本办法。首长负责也还是最有威慑力和动员力的工具。

　　新价值

　　温家宝曾经说：“人多，不发达，这是中国的两大国情。中国有13亿人口，不管多么小的问题，只要乘以13亿，那就成为很大很大的问题；不管多么可观的财力、物力，只要除以13亿，那就成为很低很低的人均水平。”

　　显然，即使以今日政府财政收入之巨，任何福利的广覆盖，结果仍然只能是低水平的。从工作报告内容看，中央政府也并不打算把自己彻底变成一个保姆。因为在塑造民本政府的过程中，实际上有三架马车，功能或者价值的分化已经开始出现——政府，市场，公民和社会组织。三者的价值取向的不同日益明显，市场在资源配置中起基础性作用，政府更加注重社会管理和公共服务，社会组织则促进社会自治。

　　三架马车同时并进，将可能避免历史上曾经出现的悲剧：强大政府面对单子化的个人。这是一种最脆弱的政治结构。

　　弄清楚各自不同的价值取向和作用，实际上是重新构建社会的基础秩序。政府更加注重社会管理和公共服务，那么政府体制改革就不会仅仅着眼于机构合并和人员精简，有时候甚至走了弯路。比如过去5年已经开始着力加强基层政府提供公共服务的能力。很多地方都取消了基层政府的经济职能。

　　现在地方上已经开始出现社会组织促进会性质的组织。现在也开始出现政府提供财政扶贫资金给民间组织用于扶贫项目的苗头。中国的政治结构是否将更多地增加统合主义的某些色彩，还是个未知数。但显然，市场化造就了大批经济精英并被政治结构开始吸纳之后，社会精英身上也正在发生类似的过程。可以预见，随着社会建设的推进，社会精英逐渐进入政治体系，并在公共政策的分配职能上发挥作用，是可以想见的事情。

　　也许在那个时候，民本政府又多了一个平衡器。社会精英将以“广覆盖”来制约其他精英的“低水平”的价值取向。

　　民本政府的5年实践，从修复，到权利的普遍化，新价值的扎根生长，是一个合乎逻辑的过程，也与人的需求层次相对应。有的东西，人们已经看得很清楚了，有的东西，还更多的是一些影子。在一个政治体制仍然需要下决心改革的国家里，一个民本政府的未来究竟会怎样，对社会每一个人来说意味着什么，这已经不是一个做事的方法问题，而是价值判断和选择问题。没有价值统领的福利，只是国家犬儒的工具。人们永远不能忘记“体制性障碍”。