莫让《国家赔偿法》成了“国家不赔法”

　　1994年5月12日颁布、1995年1月1日实施的《国家赔偿法》，使合法权益受到行政机关及司法机关不法侵害的公民、法人，能够获得国家赔偿，成为国家尊重和保障人权的重要体现，被誉为“中国法治建设的里程碑”。然而，十余年过去了，随着时代的变迁，这部法律逐渐暴露出不少问题。据了解，目前《国家赔偿法》的修改已经列入立法规划，有关方面正在加强调研，收集各方意见。

　　4月15日，知名法学专家齐聚中国政法大学，热议《国家赔偿法》的修改。

　　侵权机关既当被告又当法官

　　中国政法大学副校长、法学院院长马怀德教授说，当前，《国家赔偿法》在认识上和制度上存在两个误区，即将“国家赔偿”等同于“国家机关赔偿”，把对公民的“救济法”看作对国家机关的“责任追究法”。这使得在现实中，许多行政、司法机关把赔偿行为与“机关应承担的责任”紧紧连在一起，尤其在执法责任制、错案追究制等辅助制度面前，不少有理由有能力作出赔偿的单位，不得不站在部门利益的角度考虑问题。为了让自己免遭民众的质疑、上级的盘查，宁愿采取“出事了也不承认，承认了也不赔偿”的策略。马怀德说，正是这两个误区，直接导致了百姓申请国家赔偿困难重重，甚至让《国家赔偿法》成了“国家不赔法”。

　　马怀德坦言，当前国家赔偿的索赔程序冗长复杂、门槛过高、有失公允，已是一个不争的事实。根据现行法律的规定，公民要提出国家赔偿，首先要先向赔偿义务机关提出，得到其确认。而这个赔偿义务机关往往就是对公民侵权的国家机关。对受害者来说，目前的“申请制”往往使他们的申请函被司法机关当作上访信丢在一边，相当一部分进入不了司法程序；“确认制”实际上是将作出侵害行为的国家机关“自己承认自己违法”作为索赔的前置条件，“这无异于与虎谋皮”。如赔偿义务机关不予确认，公民只能申诉，没有法定救济渠道。

　　谁来认定公检法违法

　　让侵权机关自己审自己已是荒唐，而让其他司法机关纠正错案也是难上加难。比如，在司法赔偿领域，“法定赔偿”只包括错拘、错捕、错判、错误采取强制措施这4种情形，而对于超出这些范围的其他司法侵权行为，实践中却往往不予理会。

　　马怀德说，赔偿范围的有限性，让目前能获取赔偿的公民只是所有受害者的“冰山一角”。他认为，目前单一的归责原则也有问题。政府执行公务的行为不仅仅包括法律行为，还包括形形色色的事实行为，面对没有任何违法事实的国家机关，一个重获清白的公民很可能“求告无门”。

　　北京大学法学院教授、北大公法研究中心主任、中国行政法研究会副会长姜明安建议，未来的《国家赔偿法》应该在归责原则上作出较大改动，改“违法责任制”为“不法责任制”。任何国家机关，只要在执行公务过程中没有任何法律依据地侵害到公民的宪法权利，都有义务对受害人的损害进行赔偿。这样可以将之前衡量不了的诸多情况囊括其中，给公民以更全面的司法保护。

　　姜明安认为，《国家赔偿法》在赔偿范围上也需要一个较大的扩充，未来应考虑将行政机关的“不作为”行为、有直接侵害后果的抽象行政行为以及内部行政行为，都明确纳入这部法律的规定。

　　赔偿标准让受害者得不偿失

　　国家赔偿的标准过低也广为民众所诟病。根据现行法律规定，侵犯公民人身自由的，每日的赔偿金按照国家上年度职工日平均工资计算。事实上，许多公民因为人身自由被限制蒙受巨大的直接和间接经济损失，精神损失就更不用提。

　　2001年陕西咸阳发生的麻旦旦“处女嫖娼案”中，少女麻旦旦无故被称为妓女并失去两天人身自由，澄清事实后赔偿义务机关泾阳县公安局仅按当地日平均工资，向麻旦旦支付赔偿金74.66元，举国哗然。

　　而在佘祥林案件中，300万元的精神损害赔偿请求只实现了40万元~50万元，其中大部分还是当地政府以“生活补助款”的形式发放的。虽然在2007年，最高人民法院已经将非法限制人身自由的赔偿标准提高到每天99元，但对每一个遭受身心摧残的具体受害人而言，这一数字仍然是微乎其微的。

　　与会专家表示，这么低的赔偿，事实上无法对侵权的国家机关工作人员形成警醒，在国家总体财力比十几年前有显著提高的今天，提高国家赔偿的标准，已势在必行。

　　但最高人民法院副院长、最高人民法院国家赔偿委员会委员兼办公室原主任江必新认为，国家赔偿用的是纳税人的钱，额度不是越高越好，而且，如果对国家机关的赔偿责任要求过高，就可能“束缚”公务员的手脚、降低行政的积极性。他建议先把受偿范围放宽，在每笔具体金额上却可以适度降低要求，以满足现阶段大多数受害人的基本需要为第一要务。

　　先赔付再申请成实际执行障碍

　　目前的国家赔偿往往由赔偿义务机关先垫付，然后再向国库提出申请，这样，由于赔偿义务机关资金紧张，对公民提出的赔偿要求，能推就推。

　　据了解，现在许多地方没有把国家赔偿纳入财政预算，实际上很多赔偿费用已经发生，但是都没有到财政“报账”，而是通过单位出钱、部门出钱甚至私人掏钱的方式“私了”。

　　马怀德认为，修改《国家赔偿法》要注意完善我国相关领域的财政体制，由财政部门直接向受害人支付国家赔偿金，这样才能有利于赔偿金预算的规范化，减缓赔偿金拖欠压力。

　　国家赔偿法颁布前的冤案是否有权获赔

　　王思堂案和佘祥林案一样，错判行为发生在1995年《国家赔偿法》实施之前，但平反却是在此之后。最高人民法院在1995年1月出台过明确的司法解释，表明《国家赔偿法》不溯及既往，即国家机关及其工作人员在行使职权时侵犯公民合法权益的行为，发生在1995年1月1日以前的，依照以前的规定处理；发生在此日期以后并经确认的，适用《国家赔偿法》予以赔偿。

　　虽然有着上述明确规定，但我国《立法法》中明示：法一般不溯及既往，但对公民权益保障有利的，可以溯及既往。马怀德据此认为，《国家赔偿法》对一些实施之前就存在的国家机关侵害行为，可以规定适当采取“溯及既往”的做法，但从可操作性上看不宜过度，否则可能导致沉冤泛起、财政不堪重负。

　　姜明安认为，对持续性行为（如被非法关押十年，中间跨越了1995年）而言，虽然司法解释认为应分段处理，但从法理上看，受害者被关押的年份是连成整体的，所以都应该适用《国家赔偿法》。现实中，像这种情况有很多，姜明安认为应推动一个更合理的解释出台，解决这类问题。