安徽可能率先赋予农房产权 提高农民融资能力

　　安徽农房“革命”

　　“我们农民的房子也能办房产证，抵押贷款吗？”

　　4月19日，安徽省宣城市宣州区水阳镇某村村民杨某半信半疑，杨某给记者出示的集体土地使用证，落款日期为1992年，但并未登记办理房产证。

　　杨某的“无知”并不足为奇。因为“这个事情实际上是我们冒着风险在干”。4月17日，宣城房管局有关负责人语气焦灼的背后，安徽小岗村30年前“包产到户”的“冒险”之举似乎宛若眼前。

　　30年后，同样是一个“冒险”的改革举措，安徽试图将数量庞大的农房从资产转化为资本，提高农民融资能力，这将是农村生产力的新一轮大解放。

　　创新者公开了革新之举，又小心翼翼不愿“露面”。

　　4月8日，安徽省建设厅官方渠道发布将试点农房产权登记流转制度，地方金融监管部门、各路媒体立即高度关注。但安徽省建设厅十分谨慎，办公室负责人以时机尚不成熟为由，婉拒了本报记者在内的多家媒体的采访要求。

　　微妙的背后隐藏着一项“冒险”的制度化创新。 试点 近日，本报记者奔赴安徽省宣城市宣州区基层乡镇，调查当地先行先试的农房发证、流转和抵押贷款等相关情况。

　　早在11年前，安徽省宣城市房地产管理局(下称宣城房管局)已开始探索集体土地房屋权属登记发证(又称农房登记)工作，并试图将农房流转与交易管理制度化。

　　本报记者获取的一份内部资料显示，2003年至2007年，宣城房管局共办理农村房屋转让884起，转让额5692.53万元；同期，宣城房管局共办理农村房屋抵押贷款7729起，抵押贷款额约为5.02亿元。

　　“目前，几个地市在做前期准备，包括马鞍山、安庆、淮南等市。”4月11日，一位接近安徽省建设厅的知情人士透露，“试点可能放在宣城市宣州区下面的村镇，听说当地已经做了两三年，贷款好几个亿，没有出现一笔不良贷款。”

　　此言不虚。“在宣州区的一些乡镇，街道上70％至80％的商住楼都抵押在信用社。”4月18日，宣州区农村信用联社副主任董钦德告诉记者，截至2008年3月末，该联社包括集镇和市区以商住楼为抵押的贷款余额为5.86亿元；而且“最近5年发放的这些贷款几乎没有损失”。

　　“农村具有一定商业价值的房子，主要是在公路旁边和中心村，这些房屋所有人都找我们帮他们办证。”4月17日，宣州区某镇政府主管城建的人士告诉记者，而且信用社也愿意发放以这些门面房作为抵押品的抵押贷款，“绝对有，而且多的很”。

　　本报获得的内部材料显示，2007年，宣城市乡镇集体土地房屋抵押1628宗，抵押额1.79亿元，宗均11万元。当年，宣城房管局还办理集体土体房屋转让280起，转让额1701万元，转让面积3.62万平方米。

　　实际上，宣城房管局农村房屋登记的试点从1997年就已开始，此后，逐步实现制度化、规范化管理。2004年至2005年度，该局还被安徽省建设厅作为全省农村房屋发证工作的试点市。

　　而在试点初期，宣城房管局一度感到困难重重：一是农村房屋登记工作法律、法规依据缺乏，特别是农村房屋的流转受到严重制约；二是主要试点所在的宣州区原31个乡镇中29个乡镇没有基层房管所。

　　对此，宣城房管局首先从抓机构设置入手，其中，在各乡镇政府成立“房屋产权登记发证办公室”(简称“发证办”)，与城建办合署办公，实行“两块牌子，一套人马”，并确定专人负责办理。

　　其次，在登记范围上，宣城房管局规定乡镇国有土地范围内的房屋，只要产权清楚，土地来源合法，应依法列入房屋产权登记发证范围；集体土地范围内的房屋，参照国有土地范围内的房屋产权登记办法，本着“农民自愿”的原则，凡主动申报登记的，应积极做好服务工作。

　　近年来，宣城房管局市场产权监理处平均每天受理乡镇(含集体土地)各类登记约30起以上，考虑到部分乡镇路途较远、交通不便等因素，还专门开辟了农村房屋登记快捷通道。其中，房地产抵押登记必须当场办结。

　　截至2007年底，宣州市共核发农村房屋产权证9256本(户)，发证面积122.36万平方米。

　　但是，登记发证只是第一步，农村房屋转让和抵押登记的有效开展，是能否全面开展农村房屋登记工作的关键所在。

　　为规避流转、抵押方面的法律障碍，宣城房管局开展了与土地管理、金融、乡镇政府、村委会等多个部门的协调工作。

　　其中，宣城房管局协调村镇规划和土地管理部门，对农村中心村和沿公路两侧具备经营条件的房屋在用地和规划审批时，房屋设计用途明确界定为商住性质。这样一来，就可以规避农村房屋，特别是农民的住房不能上市抵押的限制，活跃农村房地产市场。

　　宣城房管局在一次经验交流中表示，上述管理办法行之有效，“至今未发生一起行政诉讼，也很少遭受投诉”。

　　宣城试点引来省内外的关注。安徽省内先后有半数以上的省辖市和部分县前往宣城市考察学习；四川成都、湖南常德等房地产管理部门也闻讯赶来调研。

　　就在本报记者前往宣城采访之前，安徽省建设厅厅长倪虹于4月5日率团赴宣城市调研，倪虹表示，“积极争取在宣城试点的基础上逐步向全省推广”。 冒险

　　虽然宣城试点备受各方推崇，但宣城房管局对媒体的采访请求一概谢绝。

　　由于目前农房登记发证与交易管理工作，“尚处于探索摸索阶段，很多东西不便公开谈。”4月17日下午，宣城市房管局办公室一位负责人说，而且“政策能够突破到什么程度，我们还不清楚”。

　　宣城房管局的对外口径与此前安徽省建设厅如出一辙。前述安徽省建设厅办公室有关负责人告诉记者，目前安徽省建设厅房产处正在制定集体土地房屋登记管理办法，并征求金融、土地等部门的意见。

　　“关键这个办法里面有无突破。”一位知情人士透露，正因为此事涉及到多个部门，所以比较敏感。

　　本报记者通过多个渠道了解到，探索者之所以直言自己是“冒着风险在干”，确实因为在法律、政策等多个维度存在风险因素。

　　首先是法律障碍。目前，除《担保法》第三十六条规定，乡(镇)、村企业的厂房等建筑物抵押的，其占用范围内的土地使用权同时抵押和法律、法规允许集体经济组织成员(村民)之间的房屋买卖外，其他方面的流转问题一直是法律的禁区。而我国《土地管理法》第63条规定：“农村集体所有土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”。

　　一位业内专家指出，由于存在法律障碍，作为主管部门，宣城房管局自然无法有效避免因行政行为不当而引发的行政复议或行政诉讼案件的发生，无法规避房屋转让、抵押登记等因操作不规范和工作不严谨带来的风险。

　　其次，前述专家还表示，全面解禁农村房屋流转可能会触及农民基本生活保障，影响社会稳定。

　　目前，我国农村社会保障体系尚未全面建立，农民房屋及其项下的宅基地使用权是农民基本生活保障和安身立命之本，农民一户只有一处宅基地，一旦失去住房及其宅基地，将会丧失基本生存条件，造成农民流离失所，影响社会稳定。

　　业内人士指出，出于上述担忧，《物权法》对解禁农村房屋流转并没有实现突破。另外，一旦解禁，有可能引起部分城镇居民因买不起城市住房，转向农村购房，甚至引发强势集团大量收购农村房屋，侵犯农民利益。

　　此外，由于集体土地房屋流转存在法律障碍，宣城市有关部门对房管局开展农村房屋登记难以统一思想，当地政府也难以出台规范性文件。

　　截至记者发稿，知情人士透露，4月中旬，宣城房管局曾请示宣城市政府，希望政府给出明确答复，允许试点继续推进，目前回复尚未下达。

　　4月5日下午，宣城房管局向前来调研的省建设厅建议，从农民根本利益出发，从促进新农村建设出发，积极争取安徽省政府出台全省农村房屋登记的地方规章，统一全省政策，为房地产管理部门实施这项工作铺平道路。

　　突围

　　“因为生产需要钱，农民主动找政府办证，而我们为了方便群众，只要具有一定的商业价值，我们就帮他们办(证)。”前述某镇政府人士称，农房流转已经成为农民拓展融资渠道的一种重要手段。

　　董钦德表示，目前农民对小额贷款的需求不大，三五千元只能解决买化肥、种子的小问题，而像开商店、搞船舶运输、合伙办企业、收购棉花等经营行为，资金需求量都在三五万至十万元左右，必须依靠某种融资渠道解决。

　　2007年，宣城市平均每宗乡镇集体土地房屋抵押的抵押额约为11万元。宣城房管局的统计显示，农村房屋抵押贷款额同比增长73.20％。由此表明，农村抵押融资的需求出现大幅增长。

　　2006年6月份，宣城房管局对宣州区向阳、古泉、溪口、狸桥等部分乡镇农村房屋登记情况进行了专题调查，调查发现贷款用途和结构为：种植业占10％、禽畜养殖业占15％、水产特产占9.88％、茶林特产占9.88％、农产品加工业占19.90％、农产品购销占19.53％、运输业占4.79％、服务业占4.92％，其他工业及服务业占6.13％。

　　上述调查认为，农村房屋登记不仅明晰了农民房屋产权，更重要的是通过房屋抵押贷款融资，支持了一大批特色产业、特色市场的兴起，促进了农业发展、农民增收。

　　董钦德告诉记者，如果集体土地房屋可以上市流转交易，意味着相关抵押贷款的第二还款来源可以变现，这有利于农信社的风险管理。

　　而现在的农村房屋交易管理制度，却使原本应成为担保融资最主要载体的房屋，受到交易范围的局限，其价值和可变现性难以实现，无法作为融资担保工具。

　　在近日的一次针对安徽农村金融的调研中，一位参与调研的人士发现，在安徽宁国，由于缺乏成熟的流转市场，农民房产的抵押没有银行愿意买账，农民融资受制于缺乏有效的抵押品。

　　令人担忧的是，房产抵押融资受限，为了满足资金需求，部分地方已经开始铤而走险。

　　上述参与调研的人士发现，在安徽宁国，已经出现未经监管部门审批的贷款公司，规模有3000万，贷款年利率为25％；“开业已有几个月，目前出现几笔贷款逾期；就怕政府管不住，搞成非法集资”。

　　业内专家认为，农房发证与交易制度的有效设立与顺利开展，在新农村建设中有着极其重要的地位和作用；除发挥融资渠道功能之外，还有利于充分保障广大农民财产权益。

　　而随着城市化进程，农民向城镇转移是必然趋势，农村房屋限于在农村集体组织内部转让，农村房屋必将供大于求，其价值不仅不能升值，反而趋向贬值；而转移到城镇的农民，其农村房屋却又失去效用闲置，造成资产的更大损失。

　　记者在采访中听到有基层房管人士呼吁：“从亿万农民根本利益出发，从促进新农村建设出发，应尽快取消农村房屋买卖限制，使农村房屋自由买卖合法化。”

　　对此，业内专家还建议，农房登记与交易制度创新，应遵循“有条件流转、渐进推进”的原则进行，弱化其对农民生活保障和农村稳定的负面影响。

　　在制度设计时，首先对在城镇有固定住所和稳定收入的农民，需要交易在农村闲置的房屋，方可实行房地产交易登记，依法严禁农村集体土地及宅基地转让、抵押。其次，循序渐进实施，先从乡镇街道附近、县乡公路两侧和完成了中心村规划的村庄进行突破，逐步扩大到全体村庄，以引导新农村建设。第三，为了防止农村房屋贱价出售，损害农民的利益，从房屋交易公平角度出发，建议地方政府制定农村房屋转让指导价格，逐步建立公平的农村房屋市场，保障农民权益。 本报记者 刘晓 实习记者 马振辉