政府信息疑点仍多

　　政府信息疑点仍多

　　作者: 南方周末记者 赵 蕾 苏永通 发自

　　1960年代中国到底饿死多少人 —— 历史信息能不能公开？印花税上调下浮什么理由 —— 重大决策过程能不能公开？瑞典公布每笔公务招待费用 —— 我们政府花钱的信息能公开到什么程度？不得危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定 —— “安全”“稳定”的信息边界在哪里？

　　会议记录、领导批示算不算

　　印花税调整如何启动，在哪个层级的会议上讨论，参会者是谁，最后结果怎么做出，谁投了赞成票，谁投了反对票——对于重大决策过程，政府信息公开条例没有要求必须主动公开。

但条例研究者认为，如果公民个人或组织想了解进一步的情况，完全可以向财政部提出公开申请。

　　然而，对于涉及公民权利的敏感信息，重大决策过程因不属法定必须主动公开的范畴，即便提出申请，这些信息能否公开、公开到何种程度，仍是未知数。

　　“对于重大公共决策，过程的公开比结果的公开更重要。”北京大学教授姜明安参与了信息公开条例的制定。据他介绍，美国有行政机关会议公开法，专门规范行政机关的“开会”。行政机关的会议以公开为原则，一些可能涉及保密内容的会议是否公开，需由机构成员投票表决确定。不公开的会议必须制作会议记录，保证对公众开放其中可以公开的部分。

　　广州是最早确立政府信息公开制度的城市。南方周末记者了解到，2003年广州市信息公开规定实施以来，确曾有公民向政府提出申请，要求公开市政府某次常务会议的会议记录。相关负责人则答复记者，会议记录的公开，须经过相关领导批准，一般只对申请人公开与其利益相关的部分，其他部分不予公开。

　　而可能对行政决策造成影响的“领导批示”，在他们看来，属于行政机关日常运作的内部信息，不属于须公开信息的范畴。

　　对于正在审议的重大公共决策、正在发展中的突发公共事件，多位政府工作人员都表示，其间的信息发布很难掌握。

　　广州市信息化办公室电子政务与信息资源处长宋彦敏说，在媒体相对发达的广州，很多信息常常是政府来不及发布媒体就公开了。另外，重大疫情的公布，因其需要医学上的诊析和确认，面临“及时”和“准确”的矛盾。广州是2003年SARS暴发的发源地。

　　卫生部一位官员亦有同感：“每个事件特点不一样，定一个统一的规矩，真不是一个简单的事情。哪些信息公开可能造成恐慌，我一下子也举不出例子。”

　　在这位官员看来，信息公开是一把“双刃剑”，“不是只有好处没有坏处，要放在整个事件处理的全程中考虑它的影响。”如果在情况不明下公开，有可能导致的结果是：“连医生都不知怎么办，你告诉老百姓，他们怎么办？”

　　人事、财务：最隐秘部分能否公开

　　除了决策过程，中国行政运行最为隐秘和模糊的部分，应属“钱”和“人”。

　　在条例规定的必须重点公开的内容中，就有三项与“钱”密切相关：财政预算、决算报告；行政事业性收费的项目、依据、标准；政府集中采购项目的目录、标准及实施情况。

　　每年“两会”，各级政府给人大作的预算报告是公开的，但具体的预算文本并不发给代表，有的只给代表团长掌握，代表只能借看。

　　有关专家曾呼吁，政府预算“大本”应向公众彻底公开。姜明安也批评，现在公开的政府财务收支信息，太过粗略，“具体到差旅费多少，每笔都应该算清楚”。

　　在阳光法案发源地瑞典，政府每笔公务招待都上网公布，细致到每顿吃几道菜、每道菜的菜名、就餐地点，对此感兴趣的公民都可以随时查到。

　　这样的公开程度对于庞大的中国行政系统来说，确实难以想象。广州市法制办的有关人士告诉南方周末记者，在2002年制定规定之初，他们也想过细化，“那样做太难了。”

　　对于预算外的收支、中央政府的转移支付，姜明安认为媒体和民众应该重点关注。在管理使用中，这两个方面的钱更易成糊涂账。

　　另一个敏感区就是“人事”。

　　现任昆明市市委书记仇和曾在一方主政时，要求各部门领导公开手机号码，此事曾引起争议。目前，政府网站公开领导简历、分管领域、办公电话等已比较普遍。而民众关心的领导人薪酬、人事任免中不同候选人比选的过程、人事调动原因，都难以得到答案。

　　据南方周末记者了解，一些地方政府曾接到要求公开相关部门领导收入的申请，但他们倾向将此作为内部信息不予公开。

　　有学者提出官员财产申报法应至少列入立法五年计划，单靠政府信息公开条例，很难形成强大的法律依据。

　　在目前的政治体制下，人事任免的过程、理由公开，则有赖于党务的深度公开。因为党的组织系统负责对干部的考察、遴选，政府机关通常只是接受组织上的任命。如果这一环节难以突破，要求政府公开任免比选过程，也属强求。

　　姜明安认为，目前党内工作人员享受公务员的待遇，各级党委和党的部门也应参照政府信息公开条例进行信息公开。

　　历史信息何时解密

　　1960年代饿死多少人？

　　参与条例制定的姜明安本人就对中国1960年代非正常死亡的人数非常想知道。据悉，学术界曾召开相关会议研讨历史信息的解密问题。据姜明安介绍，世界上民主国家对于国家秘密的解密期，最长也没有超过30年。姜明安认为，事隔四十余年，类似信息应该解密。

　　“毛泽东时代的信息现在应该公开。”姜说，没有绝对的国家秘密，某些具有敏感性的事项，经过时间的推移，可能丧失其敏感性，就应该适时公开。

　　部分人对条例实施效果的期待，冀望于对过往政府信息的披露。耶鲁大学中国法研究中心主任蒲杰夫告诉南方周末记者，一旦条例正式施行，中国历史上一些政治运动诸如“文革”中的信息也会逐步公开，可以让更多的人了解历史真相，事件中所涉人士得到公正的评价和补偿。

　　可能有人会感到失望。据南方周末记者了解，1990年代及之前的信息，限于人力等原因，多数政府机关未作清理和公开，仍将其作为档案材料管理。目前，各级政府机关对政府信息公开目录的制定，多数也只限于近2001年以来的信息。

　　国家秘密、社会稳定如何把握

　　虽然条例以公开为原则，但三类信息是法定例外：涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私。此外，条例第八条还给了行政机关极大的自由裁量权：“行政机关公开政府信息，不得危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定。”

　　在条例刚出台时，关于“例外”的规定就成了头上的乌云，有人担心它们会遮挡整部条例带来的阳光。

　　多位政府信息公开法律研究者称，国家秘密、商业秘密和个人隐私很难用刚性的标准，应留由日后法院通过个案裁判厘定。

　　现在，处级以上官员就具有设密的权力。

　　处级以下处室和官员往往都在行使设密的权力。王锡锌说，立法本身给行政部门留下很大的裁量空间。

　　另一方面，学者们也呼吁尽快改善中国国家秘密“定密易，解密难”的现状。据南方周末记者了解，曾出现行政机关为了规避公开，在民众申请公开后迅速把有关信息转移至档案局。上海市新修订的《上海市政府信息公开规定》在这方面有了突破，规定明确要求过去在行政机关保存的公开信息，移交档案馆之后要及时向社会公开。

　　信息例外中的“危及社会稳定”，是行政机关规避公开的最大保护伞，也是条例实施效果或遭削弱的最大危险。几位接受采访的政府信息公开事务负责人向南方周末记者表示，社会稳定很难判定，也非政务公开部门所能敲定。

　　一位参与起草条例的学者透露，这里的危及社会稳定主要是怕社会上炒得太厉害。一位法科学生告诉南方周末记者，他最想知道的信息就是，每年未被批准的示威游行数量和理由是什么，被中国限制入境的人员和限入原因是什么。

　　这些涉及公民自由、基本权利，国防、外交等领域的信息，外界以往难以获得，不知道条例的施行能否打破这种局面。

　　■链接：主要部委须主动公开的信息

　　● 国家发改委

　　价格政策及政府制定价格(包括制定政府定价、政府指导价)的法律依据和结果；

　　收费政策及行政事业性收费的项目、依据、标准；

　　审核的固定资产投资项目批准情况；

　　● 财政部

　　财政行政许可和行政审批事项；

　　财政收支统计数据及经全国人民代表大会审议通过的财政预算报告、决算报告；

　　政府集中采购项目的目录、政府采购限额标准、政府采购公开招标及邀请招标信息，政府采购招投标和其他招标采购的程序、采购结果及其监督情况；

　　● 卫生部

　　涉及人体健康和医药卫生服务事项的各类技术标准；

　　法定传染病疫情和突发公共卫生事件信息；

　　● 审计署

　　审计业务工作；

　　（目前已公开的主要报告有：防治非典型肺炎专项资金和社会捐赠款物审计结果的公告、2004年度中央预算执行和其他财政收支审计查出问题的纠正结果、42个部门单位2005年度预算执行审计结果公告、34个高等级公路项目建设管理及投资效益情况的审计结果（2007）、三峡水利枢纽工程审计结果（2007）、2005年审计情况统计报表）

　　● 环保部

　　突发环境事件的应急预案、预报、发生和处置等情况；

　　建设项目环境影响评价文件受理情况，受理的环境影响评价文件的审批结果和建设项目竣工环境保护验收结果；

　　污染物排放超过国家或者地方排放标准，或者污染物排放总量超过地方人民政府核定的排放总量控制指标的污染严重的企业名单；

　　发生重大、特大环境污染事故或者事件的企业名单，拒不执行已生效的环境行政处罚决定的企业名单；

　　（本报截稿前，国务院27个组成部门中尚未在官网发布信息公开目录的有：铁道部、公安部、司法部、监察部，另外，国家安全部与国防部未建网站——编者注）