联合国60年维和行动的演变与挑战

　　新华社记者王湘江

　　5月29日是国际维和人员日，同时也是联合国开展维和行动60周年纪念日。60年来，联合国通过开展不懈的维和行动为维护世界和平与安全作出了巨大贡献，不过其未来的发展也面临着严峻的挑战。

　　《联合国宪章》将维护国际和平与安全的主要责任赋予联合国安理会，但宪章并没有具体提及维和行动，只是在第六章和第七章中分别赋予安理会以和平方式或强制手段解决国际争端的权力。根据二战后联合国维和事业逐渐兴起的新情况，联合国第二任秘书长哈马舍尔德创造性地将维和行动解释为宪章的“第六章半”，即介乎和平与强制手段之间的一种干预形式。事实上，联合国60年来的维和实践也基本维持了这一模式。

　　1948年5月29日，联合国安理会通过第50号决议，决定向中东地区部署首支维和部队，负责监督执行以色列与阿拉伯国家之间达成的停火协定。从此，联合国维和行动开始登上历史舞台。

　　冷战时期，美苏两大阵营之间的对立导致联合国安理会实际上处于瘫痪状态，联合国维和行动因此在数量、规模以及任务授权上受到了较大局限。维和行动的主要目的在于维持停火、稳定战乱地区局势和为推动政治进程创造条件。维和人员不配备或只配备轻型武器，其作用主要是将敌对双方隔开，监督双方执行业已达成的停火协定。

　　冷战结束后，国际政治与安全形势发生了新的变化，联合国维和行动的数量与规模迅速扩大，其内涵也从传统意义上的单纯军事性维和使命，逐渐演变成具有军事和民事等多重任务。联合国维和行动正越来越多地应用于处理国家内部冲突和内战。而且，维和目的已经不仅仅限于通过军事干预手段防止冲突发生，更包括各种复杂的建设和平活动。如今，联合国维和人员中除了军人以外，还包括警察以及人权、法律、民政、经济、新闻和人道主义等各种领域的专业人才，其目的就是帮助发生战乱的国家或地区建立持久的和平与稳定。

　　半个多世纪以来，联合国维和行动为维护世界和平与安全作出了不可磨灭的贡献，也为联合国树立了崇高的国际声誉。正如联合国秘书长潘基文所说，经过60年的发展，维和事业已成为联合国的一面旗帜。自1948年以来，联合国一共开展了63项维和行动，其中在过去10年中就有17项之多。目前，联合国的年度维和预算已经达到68亿美元，远远超过总额约41亿美元的常规预算。

　　有专家指出，联合国的维和行动使得世界能够以较小的代价来维护国际和平与安全。据统计，联合国维和费用目前仅占全球军费总支出的0.5％，但其部署地域却涵盖4大洲，受惠人口达到数亿。

　　不过，随着国际局势的变化，联合国开始面对不断增加而又日益复杂的维和需求，在资金、兵源、部队管理以及建设和平能力等诸多方面面临严峻考验。

　　与初期只有二、三百人的队伍相比，如今的维和部队规模日益庞大，在兵源保证和部队管理上的难度也相应增加。例如，联合国刚果（金）特派团目前拥有1.8万维和人员，是迄今联合国历史上规模最大、参与人数最多的维和行动。2007年7月，安理会决定在苏丹达尔富尔部署近2．6万人的联合国－非盟混合维和部队，如果完全部署到位，这将在维和行动规模和人数上再次创下新纪录。

　　近年来，针对联合国目标的袭击活动不断增加，维和人员面临的安全问题也日渐突出，并成为抑制联合国拓展维和行动的瓶颈之一。自1948年以来，牺牲的维和人员总数高达2400多人，而在过去8年中牺牲的人数就占了三分之一。

　　为应对种种挑战，进入新世纪以来，联合国一直在探索进行维和领域改革。2000年，联合国有关部门就如何改进维和工作提出了一系列建议。2005年，联合国维和部推出了旨在加强管理和增强效率的“和平行动2010”计划。2007年，联合国对维和管理体系进行了重大改革，在秘书处现有的维持和平行动部之外新成立了外勤支持部，以应对日益繁重的后勤管理工作需要。可以预见，为应对随着国际局势发展而不断变化的维和需求，联合国维和行动还将经历更多变革。